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综合行政法论文 一、 城市管理综合行政执法的涵义 城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。 上世纪9年代中期以前，我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效 但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块 块分割，因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而 在实践中更是出现了每制定一部法律法规，就必须设置一支执法队伍的情况。在 某些地方甚至拥有超过一白支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员 ，亦造 成了相关部门之间职权交义重复，执法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐 败。为了解决多头和重复执法、职权交义等诸多负面问题 ，1996年我国颁布实施 了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。 该法规第16条规定：“国务 院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使 有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行 使。”因此，城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。 从此之后，我国开始有 越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。①综上所述 ，可以将城市 管理综合行政执法的内涵界定为：指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成 立，根据有关法律规定，将过去城市若十行政机关的行政处罚权集中于一身 ，对城 市情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。 二、 城市管理综合行政执法的多维困境 近些年来，尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人 的商贩之间，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷，这使得城市管理综合 行政执法深陷困境。本文以行政法为视角，对城管执法的多维困境作出如下探讨。 （一）作为行政主体的资格不适格 在我国，城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。 从行政 法角度上讲，行政主体是指“依法享有一定的行政职权 ，能以自己的名义代表国 家行使国家行政职权，进行行政管理活动，并对外承担行政法律后果的行政机关 和法律法规授权的组织。”结合此定义可以明确行政主体的构成要件：首先，行政 主体必须依法享有具有一定的行政职权；其次，行政主体必须是能够代表国家，以 自己的名义行使行政职权，实施行政活动的行政机关和组织;再次，行政主体必须 是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织 ；最后，行政主 体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式 ，行政主体可 以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处 罚权合法性，但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主 体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设 立和存在是否是符合法律，涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有 依照行政组织法程序的规定，就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来 源（素质不合格，没有经过专业培训）和身份（行政编和事业编）多源的情况，从新 闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此 ，城管的授 权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲 ，城管的行政主体资格是 不适格的。 （二） 执法权力划转不稳且过度膨胀 《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门 实施行政处罚权，而在地方上，法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给 城市管理综合执法部门集中行使，这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。 这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如 ，法律规 定的执法权力被各级政府行政管理权划转后，其效力受到质疑。法律是全国人大 制定并通过实施的，各级政府应该严格遵循，而各级政府在组织实施法律时再次 分配行政执法权力，权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时，目的 性、 计划性不明确，随意划来划去，给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合 行政执法认可度比较低，很难在社会上产生较强的公信力。此外，城市管理综合行 政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工 作时城管支队仅有5项职能，而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只 要城市发展中出现了新问题，城管管辖的范围就极有可能扩大，到了无所不包的 地步。监管方面，法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。 城管部门自己既作为球员，乂扮演裁判的角色，极有可能导致权力异化，执法行为 变异，执法人员为所欲为。 （三） 行政执法程序不当 长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、 轻程序法的弊病， 现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》，目前仍缺乏一部统一且行之有效的行 政程序法。而在现实生活中，社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执 法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共