城市黑车治理.docx

城市“黑车”治理困境的制度分析——兼评“钓鱼执法” 随着经济社会的发展，我国的城市化过程快速推进，城市管理 水平也有很大提高。但城市管理中仍然面临诸多难题，“黑车”、流动 摊贩、非法小广告可谓城市治理中的三大顽疾， 由此引起的冲突事件 在全国各地时有发生，有的甚至导致流血伤亡事件。上海发生的“钓 鱼执法断指事件”集中反映了城市治理中的诸多矛盾和困境。本文通 过对“黑车”治理困局的个案剖析，探讨导致城市治理困境的深层次制 度性原因以及背后的?理念和价值目标，并据此提出制度建构的基本 对策思路。 一、“黑车”泛滥的一般原因 “黑车”治理难题由来已久，突出表现在治理成本高，复发性高， 治理效果差。近年来，围绕着“黑车”治理，各地方政府出台了大量政 策法规，采取了各种措施和办法，经常集中性地开展大规模的惩治活 动。严管期间“黑车”经营有所收敛，但运动刚过就大量复发，甚至有 的地方“黑车”营运者与执法部门玩起了游击战术，专门找执法薄弱的 地点、时段经营，致使“黑车”运营不仅在数量上没有减少，而且引发 了大量社会矛盾和恶性事件，各类媒体对此时有报道。这些问题既包 括执法者与“黑车”主之间的矛盾，也包括正规出租车经营者与非法营 运者之间的冲突。这种治理不仅没有达到执法部门的预期目标， 而且 本该从中获益的市民也对此抱怨有加：打击“黑车”不但没有让他们出 行更方便快捷实惠，反而更麻烦更费时花钱更多。为治理“黑车”，政 府花了大量人、财、物力，“黑车”治理的立法成本、执法成本、社会 成本均很高，但效果与目标相去甚远，形成不断治理、不断复发的周 期性循环，使“黑车”治理陷入困境。 对于“黑车”治理陷入困境的原因，概括起来主要有三种看法：一 是治理方式不当，缺乏长效机制。当前各地普遍采用的是 运动式治理 方式，而这种方式本身就存在着严重缺陷， 最根本的问题是可持续性 差，治理效果难以持久，运动之后“黑车”难免再次泛滥。一是认为打 击力度不够，尤其是罚款数额太轻，客观上给“黑车”运营造成了巨大 的营利空间，导致“黑车”铤而走险。一是认为根本原因是正规出租车 数量不足，因此靠打击“黑车”解决“黑车”问题是本末倒置，只有放开 出租车市场，增加合法运营出租车供给量，才能使“黑车”没有市场空 间。 上述分析不无道理，但总体来说，缺乏理论上的科学性和深刻性， 也缺乏实践的现实性和可操作性。首先，长效机制难以建立。长效机 制需要以常规的执法方式为基础，但“黑车”营运的特点决定了常规执 法方式难以奏效。“黑车”营运具有分散性、流动性、秘密性、广泛性 等特点，“黑车”营运遍布城市和郊区的各个角落，执法人员很难覆盖 全面，更难及时发现和跟踪；营运结束后，交付费用，过程结束，不 留痕迹；“黑车”在路边候客与一般社会车辆无异，很难认定其为非法 营运；在现场查处中，乘客作为利益相关者大都不愿承担作证义务。 凡此种种，都决定了打击“黑车”难度很大，常规执法方式难以奏效， 只能采用具有巨大震慑作用的运动式执法方式， 而运动式执法方式不 可能取得长效，运动式治理之后再次泛滥成为必然。 或许有人把建立长效机制寄托于发动社会参与来实现，“钓鱼执 法”正是这种指导思想下产生的怪胎。导致这一怪胎诞生的根本原因 是制度设计中包含的利益驱动被严重扭曲。在这一制度下，不仅“倒 钩”们的行为目标变成了赤裸裸的追逐金钱，更可悲的是， 罚没钱款 也成了执法管理部门的重要指标。至此，寄希望于社会参与来打击“黑 车”无异于缘木求鱼。如果说“黑车”的存在所破坏的不过是客运市场秩 序，那么“钓鱼执法”却让人陷入被栽赃被诬赖的恐惧之中。美德圣女 被扒光衣服当众奸污，“钓鱼执法”伤害的不是被钓者，而是人们的良 知善心，是政府赖以生存的社会公信力。大量“钓鱼执”法黑幕的曝光 宣告了这一制度没计的彻底失败。 其次，试图靠加大打击力度来杜绝“黑车”营运的做法输得更惨。 以上海和北京为例。为治理“黑车”，上海出台过多个法律法规，惩罚 数额不断提高，打击力度不断增加。1995年的《上海市出租汽车管 理条例》规定，对于未经批准擅自从事出租汽车经营的，处两千元以 上五千元以下罚款；2001年新修订的条例中将处罚上限从五千元提 到五万元，提高了十倍。处罚加重，然而“黑车”数量不但没有减少， 反而逐年增多。上海市人大2001年修订《条例》时，上海仅有“黑车” 4400余辆，而到2006年，根据人民网报道，“黑车”数量达到1.5万 辆。另一官方统计数据显示：继 2005年、2006年、2007年和2008 年的前10个月分别查处7500、2.3万、2.5万、1.8万辆（次）“黑 车”后，仅2009年上半年，上海又查处“黑车”1.67万辆（次）。人们 不禁要问，为什么打击力度的不断加大，“黑车”反而越打越多?在“钓 鱼执法”黑幕被