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政策性排斥与中国农村长期贫困 改革开放以来我国一直致力于农村的 反贫困工作，并取得了举世瞩目的成绩，现 在已进入扶贫“攻坚”阶段。按照世界银行 在〈〈1990年世界发展报告》中提出的长期贫 困这一概念（指有些人口长期处于贫困状态， 至少持续5年以上，虽经扶助也难以脱贫 ） 的界定，中国当前农村的贫困基本上属于长 期贫困。返贫作为当前中国农村贫困中非常 突出的现实，本文也将其归于长期贫困。这 主要基于两方面的考虑：（1）脱贫者主要是 依靠国家扶贫措施而脱贫，返贫者的脱贫时 司很短，这一群体的大部分时间仍处于贫困 之中；（2）从返贫者的人力资本存量等方面 看，返贫者缺乏进一步的脱贫能力。 一、政策性排斥与中国农村长期贫困的 形成 传统的观点认为，低质量的自然资源、 环境退化、灾难、偏僻和难于接近等劣质环 境，甚至市场化力量，是农村长期贫困形成 的主要原因，然而，这种理由却无法解释自 然资源比较丰富，气候适宜，生态环境较好 仍陷入长期贫困的现实。 虽然不少研究也从 经济、教育、基础设施落后或不足等方面探 讨了长期贫困的原因，但对上述方面的落后 或不足的深层次原因缺乏进一步的分析， 对 解释长期贫困的形成缺乏说服力。因此，本 文尝试从政策性排斥的角度分析我国农村 长期贫困的形成。 政策性排斥，是指在排斥性政策的作用 下，一部分社会成员被推至社会边缘的机制 和过程。本文从政策性排斥的角度分析我国 农村长期贫困的形成主要基于这样的认识： 排斥性政策 能力剥夺 脆弱性 进一步排斥性政策 进一步能力剥夺 进一步脆弱性（包括代际间的传递）的 恶性循环，这种循环机制与其他致贫因素综 合，最终使长期贫困形成。总体上，中国农 村长期遭受的政策性排斥主要体现在以下 几个层面上。 政治权益层面。建国以来，我国农民 的政治权利（主要包括平等权、自由权、生 存权、参政权、自治权等）在现实中仍没有 得到充分体现，一是农民参与管理国家 （集 体）事务的权益还不充分。各级政府制定的 农业发展规划及方针政策中， 主要是由代表 农民的组织者或管理者来决策， 真正的农民 代表很难参与其中。二是缺乏维护自身利益 的农民组织。占我国70%人口的农民没有代 表自己利益的群众组织，因此，在各种利益 集团相互博弈中农民整体上在这种对抗中 处于弱势地位。因此，各种坑农、伤农以及 失地农民的利益无法保障等事件层出不穷。 由于农民政治权利的残缺，在扶贫工作中， 扶贫的社会目标往往被政治目标和经济目 标所排斥，农民的实际利益受损却又缺乏政 治上的利益诉求和表达机制来保护自身的 利益，这加剧了农村贫困地区的贫困程度和 反贫困难度。 经济权益层面。农民经济权益的政策 性排斥，主要是指社会公共广品孚有权受到 损害。发展经济学认为，经济发展环境对脱 贫的持久性起着多方面的制约作用，经济发 展环境既包括经济基础设施如交通、 通信电 力、供水、灌溉等，也包括社会基础设施如 初等教育、职业技术培训、基本的医疗卫生 服务等。然而，中国农村基础公共产品欠账 不但是历史问题，而且至今仍未得到彻底解 决。完善的基础设施是一个地区经济和社会 发展的前提条件，对贫困户长期稳定地脱贫 起着至关重要的作用。但在我国贫困农村尤 其是返贫严重地区，资金投入不足、使用效 率不高的情况相当普遍； 有限农用资金的外 流或挪用现象严重，本应用于农村基础设施 建设的资金，却通过种种渠道流入他用（如 用于城市炒地皮、开发房地产、证券投资等） 政府提供的用于贫困户的优惠贴息贷款， 本 应用于扶贫开发，但一些地方政府官员更愿 意把贷款贷给企业和富裕户，使扶贫贷款难 以真正起到扶贫作用，其政策产生的经济利 益大部分流向了非贫困人口， 这实际上就是 对贫困人口的一种经济层面的社会排斥。 可 以这么说，由于农民，特别是老、少、边、 穷地区的农民缺乏必需的社会公共产品， 使 他们的发展能力受限。农民的发展权利受限， 使国家扶贫开发原本不足的资金的溢出效 应与低效益同时并存，影响了经济发展环境 的改善和经济持续增长能力的提高。 这是贫 困及返贫人口产生、 长期贫困形成的又一重 要原因O 社会权益层面。农民社会权益遭受的 政策性排斥主要包括教育权、就业权、社会 保障权、社会尊重权等。（1）长期以来，农 民特别是老、少、边、穷地区的农民没有享 受平等的教育权。人们最重要的能力是知识 能力，知识能力缺乏或不足是引发贫困的根 本原因，教育是提高知识能力的关键，而我 国农民在受教育方面是受排斥的， 教育排斥 阻碍了农民素质和知识能力的提高。总体而 言，农村居民接受教育的成本高于城市居民， 而享有的教育机会又远不及城市居民。 农村 居民发展的能力、向上流动的机会以及他们 的代际流动因此严重受阻，使得他们的弱势 处于恶性的代际循环之中。（2）农民的福利 权利