论我国农村土地权利新规制度的完善.docVIP

论中国农村土地权利制度完善 王利明 周友军 土地问题既是中国革命关键问题，又是中国建设和发展关键问题。从制度层面来看，“土地制度是农村基础制度”[1]。实际上，农村土地权利制度不仅是农村问题关键内容，而且包含到整个国家经济和社会发展。就中国农村土地权利制度完善，学界提出了很多见解，本文拟从建立和完善集体经济组织组员权制度角度，对中国集体土地权利制度完善提出自己提议。 ???? 一、中国农村土地权利制度变迁和不足 ???? (?一) 中国农村土地权利制度变迁和不足 ??? 新中国成立以来，中国农村土地权利制度发生过数次变迁，在历次制度演过程中，土地全部权和土地利用一直是中心问题，组员权问题并没有引发关注。概括而言，中国农村土地权利制度经历了三次重大变迁: 一是解放早期，经过土地改革运动，形成“农民全部、农民利用”土地权利制度。二是土地改革完成后很快，国家又经过农业合作化运动和人民公社运动，形成了“集体全部、集体利用”土地权利制度。三是自改革开放以来，确立了农村土地承包制，形成了“集体全部、农民利用”农村土地权利制度。 ??? 新中国成立后，为了实现“耕者有其田”新民主主义革命目标，经过土地改革运动，变封建地主土地私有制为农民土地私有制。[2] 但以后，经过农业合作化运动和人民公社运动，土地转归集体全部，并以后确定下来，成为中国农村土地制度基础。在这个历史变迁中，能够看出农村集体土地制度本质上是一个社会组织方法，是镶嵌于中国社会结构中一个制度安排。[3]集体全部作为公有制一个形态，是中国特色社会主义制度基础。相关这一制度优越性，本文在此不做具体探讨。毋庸置疑是，作为一个制度安排，对农村土地权利制度产生关键影响是中国社会城镇二元结构。城镇二元结构是自20 世纪50 年代后期起，在计划经济体制背景下确立。[4] 它基于农民和市民两种不一样户籍身份，建立城市和农村、市民和农民两种不平等权利制度体系，实施“城镇分治、一国两策”，使农民处于“二等公民”不平等地位。[5] 中国农村土地权利制度也是以城镇二元结构为背景，它在一定程度上否认农民自由迁徙权利,[6]并限制作为生产要素农村土地自由流动。 ???? 中国农村土地权利制度存在显著不足，这不仅表现在土地非流转性、对农民利益保障不足，尤其表现在，因为集体全部权概念本身模糊性，造成集体全部权主体不明确、农民权利虚化。在中国法上，“集体”到底指什么，一直全部不明确。从历史角度来看，农村土地集体全部始于农业合作化运动时期。1956 年6 月30 日，全国人民代表大会经过了《高级农业生产合作社示范章程》，依据这一章程要求，高级农业生产合作社关键特点是，社员私有土地无代价地转归合作社集体全部。[7]而到了人民公社运动时期，土地又转归人民公社全部。人民公社特征是，“一大、二公、三拉平”。所谓“公”，就是把一切生产资料乃至生活资料收归公有，由公社统一经营、统一核实。经过人民公社化运动，原属于各农业合作社土地和社员自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料和一切公共财产全部无偿收归公社全部。[8]1962 年9 月中共中央正式经过了《农村人民公社工作条例( 修正草案) 》，对人民公社体制进行了适度纠正和调整。该条例不仅要求土地仍然属于集体全部，而且明确了“三级全部、队为基础”农村土地全部制，即农村土地归公社、大队和生产队全部。不过，土地标准上归生产队全部。《农村人民公社工作条例( 修正草案) 》第21 条要求: “生产队范围内土地，全部归生产队全部。”“集体全部山林、水面和草原，通常归生产队全部比较有利，全部归生产队全部。”[9]自改革开放以来，农村土地集体全部性质一直没有改变。[10]1988 年施行《民法通则》为了处理这一问题，在第74 条中明确要求: “集体全部土地依据法律属于村农民集体全部，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织全部，能够属于乡( 镇) 农民集体全部。”同年颁布《土地管理法》第10 条要求: “已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体全部，能够属于各该农村集体经济组织农民集体全部。”这两部法律虽均认可了“三级全部、队为基础”体制，但并没有明确“集体”特定含义。这在很大程度上，还是考虑到农村土地全部权历史形成过程，而没有提出明确处理方案。从法律上看，简单地否定“三级全部、队为基础”土地全部制及“集体全部、农民利用”体制，是不妥当，也脱离了制度产生历史背景。应该认可，它是适应中国公有制体制，也满足了特定阶段土地制度改革需要。有学者认为，集体全部权主体模糊是经过审慎考虑以后“有意制度模糊”，起到了搁置争议、降低矛盾历史作用。[11]这一见解也不无道理。不过，时至今日，集体土地全部权主体不明确已经成