财政风险的制度特征.pdf

中 国 财 政 风 险 的 制 度 特 征 无论从可用于抵御债务风险的经济资源来分析，还是从经济运行变化引出的政府支出责任和义务来观察 （刘尚希等， 2002 、2003 ），我们不难发现，我国财政风险具有明显的发散性特征， 已经在日益接近临界点。 政府的公共资源，无论是存量，还是流量，实际上仍处于割据的状态。财政改革取得了一定的成效，财 政流量规模在不断地扩大，其占 GDP 的比重在不断地提高，但财政能力受整体制度的约束而难以增强。经 济总量（流量）在不断地扩大，而公共债务也在飞速增长，这不只是表现在中央政府，也反映在地方各级政 府。法律上禁止地方政府发行公债， 但各级政府大搞 准财政 活动， 政府融资在部门利益的推动下迅速扩大， 未来资源被加速使用。另外，在转型过程中，社会 推定 给政府的支出责任和义务也不断增加，这使政府承 受着很大的未来支出压力。总而言之，我国财政风险有不断扩大的趋势，或者说，正日渐超出社会公众可接 受的风险程度。 这种状况的出现有某种必然性，从世界各国来观察，也具有某种共性，这是在全球经济变革的大背景下 出现的。就我国的情况来看，这是在国民经济的市场化、工业化、金融化和城市化的环境中产生的，是这种 环境的变化速度超出了制度变迁的速度所导致的一种结果。因此，要究其原因的话，财政风险的不断扩大是 制度安排出现时滞造成的。换句话说，这是改革滞后于发展所导致的。 进一层分析，整个改革的滞后，形成了一种风险传导机制，使社会经济生活中各个过程和各个环节的风 险不断地积聚和集中， 百川纳海 ，致使财政风险不断扩大。 一、 风险大锅饭 的制度性存在 改革打破了 利益大锅饭 ，而 风险大锅饭 依然如故。我国改革是从物质刺激入手的，使社会形成了多 元化的利益主体，并使其各自有了明确的利益边界，原来你中有我，我中有你的 利益大锅饭 被彻底打破。 这就是说，通过 20 多年的改革，形成了一个有效的激励机制，各个不同层次的利益主体都有了强烈的利益 动机。企业（包括金融企业）、个人、各级政府及其各个部门的利益日渐清晰，由此形成了一种以 逐利 为 动力的竞争局面。 但另一方面，风险责任的界定却是相当模糊的，甚至根本就没有界定，仍在吃 风险大锅饭 . 这导致公共 风险扩大，最后不得不由政府财政来兜底。 1998 年以来，政府几次为四大国有银行注资、 通过成立资产管理 公司处理其不良资产等措施（注： 1998 年为四大国有银行注资 2700 亿元人民币，以充实其资本金； 1999 年 成立四大资产管理公司为四大国有银行剥离不良资产 14000 亿元人民币； 2004 年 1 月再次为中国银行和中国 建设银行注资 450 亿元美元，为其股份制改造做准备。），最典型地说明了 财政兜底 这个客观事实。 （一）政府替国有企业承担风险 尽管自 20 世纪 80 年代以来，国企改革一直是整个经济改革的中心，但无论是两步 利改税 、承包制， 还是现代企业制度，都只是从激励的角度调整了政府与国企的财政关系。 1993 年提出的 产权清晰、权责明 确、政企分开、管理科学 的国企改革目标至今也没有达到， 盈了归己，亏了归国家 的局面并没有发生实质 性的变化，政府承担着无限的责任和风险。其关键在于忽视了风险的分担界定。给予了国企各种权利，如融 资权、投资权、资产处置权、分配权等各种权利，但经营过程中的各种风险，如债务风险、投资风险等却没 有规定由谁来承担、承担多少。可以说，我们是在无风险的假设条件下来进行国企改革的。这样一来，企业 经营者的避险动机严重不足，在投、融资过程中往往是只注重短期利益，忽视未来的成本，从而使企业处于 巨大的风险状态之中。因此，国企改革实际上从一开始就是以政府承担全部风险为前提条件的。 在国企还没有学