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碳排放交易配额初始分配基本规则的构建 一、配额初始分配所应遵循的基本原则 1、效率与公平原则 效率与公平是分配基本原则中的对立统一体。 配额分配的效 率是指在确定性温室气体排放总量的约束下， 实施分配的政府和 获得配额分配的企业所能实现的最小成本和最大收益。一方面， 配额作为一种稀缺性资源， 应当分配到能够高效利用的接收者手 中，从而实现配额资源的最优配置；另一方面，初始分配应当有 利于降低管理成本， 至少不应导致管理成本的不对称增加。 配额 的公平分配是指配额分配的经济收益和成本在不同接受者之间 的合理分摊。首先，分配方法的选择应当保证公平性，同一类型 的企业之间以及新进入企业与既有企业都应获得公平分配的机 会。其次，配额分配形式上的公平应让位于实际效果的公平。 2、环境效果原则 环境效果是进行配额初始分配制度设计必须考虑的重要原 则。从短期效果看，在一个排放总量确定的制度运行区间之内， 温室气体减排数据也是明确的， 针对涵盖企业适用不同的分配方 法将不会影响环境效果的实现。 从长期效果看， 即使连续期间的 总量设定可以保证温室气体控排水平的稳定性， 但依然需要采用 有效的分配方法实现减排激励作用。 如果分配方法的选择事实上 起到了向高排放行业分配更多配额的效果， 将不利于整个经济体 系完成低碳转型，未来实现更佳环境效果的难度将显著增大。 3、竞争力保护原则 决策者在将能源密集型和贸易暴露型产业纳入到碳排放交 易覆盖范围时需要考虑短期成本增长对国民经济整体的影响。 不 同产业的生产成本结构以及所面临的市场竞争环境的差异， 导致 这些产业部门在被纳入到配额管理之后呈现出不同的适应能力。 因此，决策者不得不充分考虑针对不同产业部门的差别待遇， 尤 其是在适用分配方法时，有针对性地采用无偿和有偿分配手段。 特别是对于那些对配额成本十分敏感且在国民经济占据重要地 位的工业制造部门， 无偿分配方式将是首要考虑对象， 以便提升 这些产业在纳入排放交易的过渡阶段对配额成本的适应和吸收 能力。 二、配额初始分配的方法与层级选择 1、配额初始分配的方法 碳排放交易的配额初始分配包括无偿和有偿两类基础方法。 采用无偿分配方法需要政府部门事先进行数据收集， 并根据数据 类型的不同，进一步分为祖父法和基准法。在效率层面，祖父法 流程简单方便，而在公平层面，基准法则有利于“奖励先进、惩 罚后进”。 有偿分配方式则真正体现了污染者负担原则。 在效率 和公平层面， 拍卖和定价销售都优于无偿分配方法。 在环境效果 层面， 有偿分配仍基于排放总量的设定。 但由于部分产业的竞争 力下降，可能会导致碳泄漏的问题， 进而危及到环境效果。 因此， 在制度运行的初期阶段， 有偿分配方式不宜大范围采用， 但随着 制度运行的稳定和成熟， 有偿分配将逐步取代无偿方式成为主要 分配手段。 2、基于产业部门的层级分配 在配额初始分配过程中， 还需要将产业部门和企业之间的分 配层级纳入考虑范围。 “政府――企业”的单层模式适合于产业 部门涵盖类型单一且纳入企业数量较少的情形， 单层模式的优势 在于公平性的保障和效率的提高。 但是，单层模式不利于产业之 间的平衡以及竞争力的保护， 不同产业在经济体系中的重要性以 及竞争力问题很容易被忽视， 导致形式上公平的配额分配造成事 实上的不公平结果。 “政府――产业――企业”多层模式适合于 分配对象涵盖多个产业部门的情形。 在该模式下， 配额总量将被 分解到各个不同产业， 然后对产业内部的企业进行具体分配。 多 层模式的优势在于有效平衡产业部门之间的差异， 准确反映产业 内部企业的配额需求，避免了产业之间的竞争扭曲。但是，多层 分配模式也会增加政府部门的行政管理负担， 配额在产业分配的 标准透明度问题也值得关注，这增加了分配实施准备工作难度。 三、配额分配的补充机制 1、新进入者的配额分配 对于新入者的配额分配方法也可以采用无偿和有偿两种分 配方式。如果原先同一产业部门的既有涵盖企业接受了配额的无 偿分配，一般情况下也将根据一定标准发放给新进入者免费配 额。但遇到的问题是如果既有排放企业使用了祖父法， 而新进入 者没有历史数据可供参考， 只能依照新进入企业所在部门的排放 基准，结合企业提交的预期产量或者根据本行业内的平均排放率 进行配额数量计算。 两种数据比较而言， 行业的平均排放强度在 公平性方面要明显优于由企业自己提供的预期产量， 因为企业在 利益驱动下会为了获取更多免费配额而虚报自己的产能。 如果针 对新进入者统一采用有偿分配方式，虽然可以避免公平性问题， 但也需要考虑本产业的竞争力保护问题。 2、关闭和迁出的配额处理 在碳排放交易制度的运行过程中， 也会出现既有企业的退出 情形，因此关停与迁出的配额处理是十分必要的。在实践中，往 往采