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加强和改进人大预算审查监督的思考 郭志强 人大预算审查监督是指各级人大及县级以上人大常委会按照宪法和法 律规定，对本级政府财政预算及其调整方案、决算进行审查、批准，对预算执行 全过程进行监督。随着我国民主法制进程的加快，各级人大及其常委会越来越重 视预算审查监督工作，进行了积极的探索和实践，取得了新的成效。但是客观地 讲，当前人大预算审查监督还存在一些问题，需要得到进一步加强和改进。笔者 结合工作实际，就这个问题进行一些探讨。 一、目前人大预算审查监督中存在的主要问题 （一）预算编制方面 预算编制是预算管理的核心环节，也是党和政府的方针政策和经济社会 发展战略在预算中的集中体现。它明确反映一个财政年度内政府的工作重点以及 财政部门的工作任务，是指导财政工作的总体规划和部署。目前的预算编制还不 适应加强监督的要求，存在以下问题。 1、预算内容不完整。长期以来，我国财政性资金存在着预算内外之分， 财政预算只对预算内资金的分配产生作用，大量预算外资金游离于财政预算之 外，这些资金成为预算内不准搞的项目的资金来源，使各级人大难以对一些重大 建设项目实施有效的监督。预算外资金也往往成为不正之风和腐败现象的经济源 头。部门掌握的预算外资金有的甚至成为部门“小金库”。 2、预算编制时间短。目前从本级预算编制到人大表决通过，一般只有 六个月左右时间。在这么短的时间内，财政部门很难拿出完整、准确的本级政府 预算草案（包括本级各部门预算，上解上级、上级补助、下级上解、补助下级等）， 因而本级政府预算内容粗略、不具体、不准确，预算质量不高，影响到人大对预 算的审批。从总预算的编制来看，自国务院向省级政府和中央各部门下达编制下 一年度预算草案的指示，到下一年度1月10 日前省级财政部门汇总本级总预算 草案并报财政部，一般只有2－4个月时间，期间需经历五级政府层层下达、各 级政府财政部门编制本级预算、汇总下一级总预算、同级政府审定、报上一级政 府审核并听取意见等环节。实际上很难做到由基层编制汇总，而是层层代编预算。 3、预算编制不够细化。目前政府向人大报告的总预算和本级预算草案 是按功能分类的收支总帐，一般只列到大类，在本级总预算中，补助下级支出数 通常只是一个大数。从预算编制的内容来看，编制项目不细，预算报表所列的科 目级次太少，所列内容太粗，每个科目数额太大，透明度太低。人大代表在审议 预算报告时看到的一般是20多个 “类级”收支总数，而具体体现其使用的300 多个 “款级”、500多个 “项级”的财政资金，则完全由政府主导支配，人大无 法接触明细数字，甚至连一些部门究竟有多少编制、需多少经费都无从知晓。代 表只知道教育要用多少钱、医疗要用多少钱，却不知道它们分别要花在哪里。面 对这些没有收支明细表及其详细说明的数字，代表既看不出每笔收入来源是否合 理、可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理、预 算是否科学，更无法审查这些支出是否能带来相应的社会效益和经济效益。因而 难以对预算草案进行深入的审查，“魔鬼在细节当中”，预算不细化，人大审查 监督就难以落到实处。 （二）预算审批方面 我国宪法确立了各级人大预算审批制度，预算法明确了各级人大预算审 批的范围和重点。目前，人大预算审批在审查时间、审批程序方面还存在不少问 题。 1、预算审查时间短。一是初审时间短。按照现行预算法规定，人大的 相关部门在人代会一个月前开始初审预算。在一个月时间内，要审查所有预算， 从目前各级人大尤其是地方人大配备的人员来看，无法做到实质性审查。事实上， 目前大多数地方在一个月前很难完整地提供预算草案详细情况。初审时看到的预 算草案，许多内容都只列了项目，没有数字，大多是上年预算执行情况和当年预 算安排的一些设想，难以进行实质性审查。二是大会审查时间短。目前预算草案 提交各级人大的时间都比较晚，一般在人代会召开时，预算草案和上年度预算执 行情况的报告才正式印发代表。在这么短的时间内，代表没有足够的时间、精力 阅读预算草案。人代会上，代表审查预算的时间长短，现行法律未作明确规定， 从实际操作情况看，通常只有半天时间。而且，从2005年开始，财政预算在人 代会上只作书面报告，在这样短的时间里，要保质保量审议规模庞大、内容繁杂 的预算草案，实际操作很困难。