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中国古代民监官之探讨
关键词:民监官/采风/上书告诉/直诉越诉/遣使巡行
内容提要:屮国古代,建有非常完备的行政监察体系,虽然没有群众监督 行政及其官员的专门法律和制度,但统治者通过民间采风、鼓励百姓上书 告诉、设置非常诉讼制度与民申冤、以及遣派官员出巡考察等方式,了解 民情,倾听群众呼声,在保证政令畅通的同时,也间接地收到了民众对官 吏进行监督的效果。但是,在君主专制体制隙缝中生成的民监官,不是现 代意义上的法律监督,它缺乏民主的根基,法制的保障。
一、采风观政
所谓采风就是国王派专人负责到民间采集四方风俗善恶,代语歌谣通过 采风,统治者可以观政Z清明,官Z勤廉。采风实际上是一种社会调查活 动。
采风始口西周,冃的一是观俗,二是观政,前者是考察生民的民情、风 俗、习惯,后者则是通过民情來观察统治者的德行。
采风是一种观政之制。周初统治者以殷为鉴,认为欲使江山“永支百世”, 就必须敬徳保民,“秉德明恤”,《尚书?大诰》说:“天威不可信,民情则 大可见”,天意就在民情中,透过民心之向背,可以了解天命之去向。止 是了解了这一点,四周统治者确立了轻鬼神、重人治的治国方略,通过采 风,实现“观风俗,知得失,自考正也” [1]之目的。周天子凭借采风获 得的民俗的、语言的、文学的资料,透过其内容和情调便可了解政之好坏, 民之疾苦,吏之贪婪,并据此来赏功罚罪,安邦治国。正如《诗经?关雎》 小序所言“治世之音安以乐,其政和;乱世之音怨以怒,具政乖;亡国之 音哀以思,其民困S西周采风制度是我国古代国家管理的一个创举,也 是奴隶社会统治者主动接受人民监督的一个典型范例。这一制度为后來的 东周所继承,并对两汉产生了较大影响。
汉初,政权未稳,经济凋敝,民间贫困,汉武帝为了巩固政权,缓和矛 盾,继承西周的采风制度,加强了社会调查,多次派人巡行天下,“遣谒 者巡行天下,存问致赐”;元狩六年又“遣博士褚大筹六人分循行天下, 存问鳏寡废疾”。[2]大量的社会调查,使他对民间疾苦有所了解,从而采 取了轻徭薄赋、休养生息的政策。以后四汉元帝、平帝,东汉光武帝父子 等都派人采风。两汉的采风活动为后人留下了 “怎府诗”,[3]为统治者的 为政留下了很好的监督素材。如童谣《举秀才》就是对东汉的察举制度的 讽刺:”举秀才,不知书;举孝廉,父别居。寒素清白浊如泥,高第良将 怯如邑”。
二、上书告诉
上书通常是指臣民向皇帝递交报告,汇报工作、反映情况、提出建议、 鸣冤喊屈或举报违法犯罪等行为。上书是古代帝王直接倾听群众呼声并利 用它来完善统治的一种监督制度。百姓上书最早可以追溯到尧舜时期。相 传尧舜为防止政令失误,曾相继设置了 “进善之旌”、“敢谏之鼓”、“诽谤 之木”,以广泛听取臣民对政务的建议、批评。
所谓“进善之旌”,是尧在位时在朝廷前设置的一面旗帜,让百姓站在该 旗帜下向他直接指陈政事,提出批评、意见或建议。尧的这一广开言路的 措施,收到了很好的社会效果。正是百姓的批评、指责,尧方知繇治洪水 泛力,进而派舜巡行天下,考察民情。
舜为了更多地掌握民情,以免疏漏,在自己的门前竖起了“诽谤之木 所谓“诽谤之木”,就是在门前立了一根木柱,无论是谁发现了舜的过失, 都可以在木柱前大胆指出,由书记员记录下来转告给舜。舜一方面主动接 受人民的监督,另一方血还广开言路,设置了 “敢谏Z鼓”,收集治国Z 良策,征招治国之贤才。所谓“敢谏之鼓”,就是在门前放上一面大鼓, 无论是哪个人想举荐贤良之士,进献治国之策,只要击几下大鼓,舜就接 见他们,听取他们的意见。通过这种方法,舜重任了颛顼帝的八个子孙, 惩罚了帝鸿氏、少皋氏的后代,亲自讨伐了三苗的叛乱,罢免了治水不力 的繇。
周统治者也仿效尧舜之“敢谏之鼓”、“诽谤之木”的信访做法,在内朝 设置路鼓,在外朝设置肺石,分别配置太仆、朝士等官职,专掌理百姓上 访之事太仆……建路鼓于大寝之门外,而掌其政,待以达穷者与遽令。 闻鼓声,则速逆御仆与御庶子”。“御仆掌群吏之逆,及庶民之复……以序 守路鼓” [41
汉世去古未远,普通民众对国家政事仍有一定的参与权。国家鼓励吏民 越级上书,诣阙言事,制定了严格的保障吏民上书权利的“言事变”制度, 据此,广大吏民可直接至汉廷反映官吏们的贪污违法行为,或对国家大政 事务发表意见。
百姓上书言事制度在唐朝得到了进一步的发展。唐初统治者十分重视群 众舆论的作用,广开言路。武则天执政以后,为巩固皇位打击政敌,于垂 拱二年六月,在屮书省设置了軌使院这一特殊机构,为便于臣民上书,铸 造铜軌置于朝堂外,让天下人投軌言事。[5]铜軌四面,儿乎每一面都与 招贤纳谏、献言进计、检举揭发、褒贬时政、军情、政策有关,它严如一 个检举箱、意见箱,为百姓上书议论时政开辟了一个专门的通道。
唐之軌使院的建立,使上书监督制度化、规范
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