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基于pdca循环的应急预案管理系统构建 摘要：为完善基层应急预案管理体系，推动基层应急管理工作规范化，在对基层应急预案管理存在问题进行剖析基础上，借鉴全面质量管理思想，基于PDCA循环对基层应急预案管理全过程进行系统梳理和优化，构建基于全面质量管理的基层应急预案管理体系，实现应急预案全面质量管理和全生命周期动态管理，最后提出保障该体系顺畅实施和运行的保障机制。该体系结构清晰、操作性强，可供基层应急预案管理部门参考借鉴。 0 引言应急预案是指导突发事件应对的依据，应急预案管理体系建设是应急管理一项重要的基础性、日常性工作。自2003年“非典”疫情后，经过十几年建设，我国已建立起“纵向到底，横向到边”相对完善的应急预案体系近年来，在重大突发事件应对中暴露出基层处置失当等问题，特别是在“新冠肺炎”疫情应对中，在基层一度出现应对失序，管理混乱等被动局面，这充分暴露出我国基层应急预案管理体系仍存在较多问题，主要表现为形式化，针对性、操作性、适用性不强，在突发事件应对中没有起到应有作用国内外学者对应急预案动态管理进行了很多探索。在制度建设和政策建议方面:刘铁民总的来说，我国对应急预案动态管理体系的研究还不够系统和全面，大多是对制度体系的优化建议，在具体管理过程、优化技术方法层面研究较少，而专门以基层应急预案管理作为研究对象的成果更少。本文借鉴全面质量管理(Total Quality Management,TQM)理念和方法，基于PDCA循环对基层应急预案管理全过程和具体阶段进行全方位剖析和细化，提出基于TQM的基层应急预案管理体系。1 基层应急预案管理体系存在的问题根据我国应急管理实践，本文讨论的基层包括基层政府机构、群众自治性组织和企事业单位。基层处在应急一线，对应急预案有效性要求高，而当前我国基层应急预案普遍存在同质化、宏观化、空心化现象，预案的针对性和操作性不强，有效性差应急预案有效性运行离不开科学系统管理，目前我国基层应急预案管理无论在体系层面上还是具体过程层面均存在诸多问题，严重影响应急预案有效性的发挥。1.1 从整个管理体系看1.1.1 缺乏全过程系统管理应急预案管理是对包括准备、编写、演练、修订等活动在内的全过程管理。目前，我国基层应急预案管理较为薄弱，还没有形成全过程系统化管理，主要表现在:管理环节缺失、各环节衔接不畅、管理方法不科学。目前基层预案管理中片面强调预案文本编写，而对应急预案准备、演练、修订工作重视不够。预案管理缺乏明确目标、定位和清晰思路，缺乏结合实际进行风险分析和能力评估等基础性工作，缺少基于情景构建的任务分工，预案编写模板化、空心化，针对性、操作性差，缺少有效的演练评估和修订，预案编完便“束之高阁”，成为摆设。1.1.2 缺乏多主体参与机制由于突发事件涉及面广，需要多元主体协同应对，应急预案制订也需要多方参与。目前基层预案编制与管理普遍存在“条块分割、各自为政”问题，各基层单位在应急预案制订中缺乏与上级部门、其他相关部门和单位的有效协调与沟通，形成的多是单个或孤立应急预案，各预案间衔接不够，“边界切割清晰”，导致部门职责交叉，矛盾重重;另外，应急预案公开透明程度不够，对公众和社会力量参与缺乏明确规定，这些都造成在突发事件应对中各部门、各主体职责不清，协调不力，不能形成合力，预案应用效果大打折扣。1.1.3 缺乏持续动态改进机制应急预案管理是一个持续修订与完善的动态过程，但我国基层预案没有建立完善的预案评估与持续改进机制，许多预案缺少演练检验，对预案修订周期、程序、方式缺乏明确具体规定，造成应急预案没有根据本地区或本单位实际情况变化及时修订，内容陈旧，与实际脱节，操作性差。1.2 从具体管理过程看1.2.1 准备:马马虎虎准备规划是预案管理的逻辑起点，在预案体系建设中有着重要作用，是基于底线思维的系统性规划过程。当前，我国基层预案管理中，对准备环节缺少足够重视，组织结构不完善，专业人才缺乏，还未形成规范性、制度化准备流程，没有充分结合本辖区或本单位特点和实际情况进行有效风险分析与应对能力评估，准备工作“马马虎虎”。1.2.2 编制:闭门造车预案编制是应急预案管理的核心环节，编制过程规范是提高应急预案质量的保证。当前，由于基层单位专业人才不足，大多委托外聘专家团队进行预案编制，外聘团队对基层单位具体情况缺乏全面、准确认识，加之基层单位提供的基础数据资料匮乏，限于经费、资源、精力等因素，在编制过程中缺乏广泛调研，缺乏与其他部门的沟通和协作，只好“闭门造车”，照抄模板。1.2.3 演练:纸上谈兵应急演练是应急预案体系不可或缺的重要一环，是检验应急预案适用性和应对能力的重要手段。目前在基层预案管理中，对演练重视不够