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基于公共政策的应急管理研究框架建构及理解 摘要：公共政策作为应急预案研究的学科基础之一，能为应急管理研究提供学科对话并促进知识生产。文章以公共政策过程作为增量视角，建构了以应急情境、制度情境以及预案编制与管理过程结构为基本要素的分析框架，归纳出管理理念、政策偏好、组织结构、利益结构以及管理流程规范作为理解应急预案编制与管理过程的核心面向，形成应急预案编制与管理的政策过程认知图景。 一、研究背景应急预案是人类社会因应风险挑战及危机事件所开展的适应活动，试图利用知识与经验来分析和预测风险灾害危机普遍与本地特性，将政府、社会、市场、家庭、个人等多元主体行为纳入行动规划，在消减风险与损失的目标下构建起结构清晰、功能明确的措施文本。应急预案编制与管理是应急管理工作的关键环节，也是灾害社会科学研究的经典领域，主要从灾害认知、灾变行为、组织结构与功能等层面开展关于应急预案的规范理论生产，相关成果成为推动应急预案建设与优化的重要指导。恩里克·克兰特利(Enrico L.Quarantelli)、拉塞尔·戴恩斯(Russell Dynes)以及加里·克瑞普斯(Grey Kreps)提出预案编制的八项原则随着中国应急管理体系的更新迭代，应急预案编制与管理的地位不断凸显，与应急管理体制、机制、法制共同构成中国应急管理制度的核心即“一案三制”。“非典”蔓延事件之后，中国应急管理体系建设重点便是推动形成“横向到边，纵向到底”的应急预案体系。虽然在应对灾害危机事件过程中体现出积极作用，但是应急预案的“法律化”发展倾向导致应急预案与应急法规高度同质已有研究从应急管理专业层面回答了应急预案的概念、体系结构、功能设定、编制原则等问题，而应急预案不仅是应急管理的行动指南，更是一项公共政策，将应急管理与公共政策相结合，开展应急预案的公共政策属性研究仍有空间。为此，本文将公共政策过程作为增量视角，考量应急预案与公共政策的系统关联，针对应急预案研究和实践的关键面向开展分析，力图形成对应急预案管理与编制的新理解，期望有助于进一步拓展应急预案的知识体系，从公共政策系统环境层面为系统应急预案编制与管理提供新思路，亦为应急预案研究提供新议题。二、应急预案与政策过程:一个分析框架政策过程(policy process)是指政策问题从提上议程、拟定方案、决策、执行和评估直至政策修正或终结的各个阶段总和预案编制与管理过程基本涵盖了将风险灾害危机问题纳入议程、拟定预案、审定通过、执行预案、评估预案、修正或终结预案。与公共政策过程所强调的多元建构相似，灾害社会科学所主张的应急预案编制与管理亦应形成多元学科交叉。建立基于公共政策过程的应急预案分析框架则是试图解决应急预案编制与管理的公共政策过程属性问题，将其置于公共政策过程和国家治理情境之下开展分析，同时强调与本地社会情境结合，将改变应急预案知识生产集中于规范理论层面，更利于实现应急预案规范理论与本土实践的结合，以动态过程视角来剖析预案与其所处公共政策系统之间的互动，由此来理解应急预案结构与功能形塑过程中的多元建构特性及影响机理。对应公共政策过程的六个阶段，应急预案编制与管理过程被划分为预案编制议程的开启、拟定应急预案、决策通过应急预案并发布相关预案、执行应急预案、评估预案、优化或终结预案。具体而言，第一，应急预案编制议程的开启阶段。该阶段意味着预案编制问题已引起政府重视，通常会自上而下或自下而上地开启政府层面的应急预案编制工作。第二，应急预案的拟定阶段即编制或修订预案以形成预案文本草案。该阶段是后续工作的核心基础，应急预案文本草案拟定需要综合考量预案编制的原则及要求来开展。第三，应急预案的决策与预案发布阶段。该阶段是按照行政决策流程将应急预案合法化和公开化的过程，针对预案涉及的政治、行政以及社会影响等进行综合评估、酝酿与抉择。第四，执行预案阶段。宣传、学习、理解应急预案将有利于应急预案的执行，在常态期不断夯实预案行动基础，在非常态期以预案为基础开展相应工作。第五，评估预案阶段。应急预案使用之后，可以通过各类事件应对、模拟演练来检验预案的现实效能，多元评估主体与方式的纳入有利于多角度评估应急预案质量。第六，优化或终结应急预案阶段。基于预案质量评估结果，针对应急预案编制与管理的问题和流程要求，通过经验学习以开展应急预案的编修调整。在应急预案编制与管理的基本流程结构之下，制度情境与应急情境共同形塑应急预案运作的基础环境，使得对预案编制与管理过程的理解超越编制流程和应急管理专业领域本身，而将预案编制与管理流程所嵌镶的制度情境以及应急情境相结合，有助于推动全景式应急预案认识的形成。首先，应急预案编制与管理过程的制度情境。广义制度情境涵盖来自文化、习俗、经济、政治、社会等宏观制度要素，在概念操作化层面，有学者将