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关于行政协议争议处理的法律问题 摘要：传统行政争议一般由行政机关引起，行政相对人可以通过司法途径对其权利予以救济。对行政协议而言，协议双方均有可能违反协议约定，因而双方合同上的权利都应得到维护。在当前行政协议相关规范中，重点偏向于相对人权益的救济与保护。然而，在不考虑行政协议的特殊性或故意避免相关可能性的情况下规定争议解决方式，并不能周延地解决违约救济途径选择问题。若争议涉及相对人违约时，行政机关如何进行救济仍是理论和实践中所探讨的难点之一。当前，司法解释规定可采用非诉执行方式处理相对人违约问题，但行政机关救济途径存在执行依据不明确、其他救济方式兼容性不足等问题。为此，应以行政协议非诉执行制度为基础，综合运用多元化纠纷化解机制，合理地配置执行过程中的行政权力，最终达成行政争议实质性解决的效果和案结事了的司法目标。 一、问题的提出公私法融合背景下新行政法理念的兴起，要求行政机关采用服务型行政方式以补充和代替传统行政行为涉及的场域。行政协议乃是在市场经济条件下，行政主体和相对人采用的合作型行政方式。公民不再是行政的客体，而是行政的共同形成者二、规制相对人违反行政协议之理论困境行政协议是行政主体和行政相对人以共同意思表示发生公法上权利义务关系之契约。契约双方都应全面履行契约义务。若行政主体违反协议约定内容，行政相对人可以将行政协议诉诸司法审查程序。反之，行政相对人不履约或不适当履约时，行政主体则缺乏救济渠道。在单向性行政诉讼结构之下，行政主体只能恒定作为被告。此外，行政诉讼双向性结构是否具有可能性，以及民事诉讼途径是否能够完全穷尽适用，则是在规制相对人违反行政协议视角下所需讨论的问题。(一)行政诉讼双向性结构缺乏现实性我国行政诉讼的特点是单向性和被告恒定性，行政诉讼制度构建的前提是行政机关恒定为被告，故双向性诉讼结构目前无实际施行之余地，未来可否重构行政诉讼的审判规则，学理上存在争议，但未来至少应对行政诉讼制度内涵进行相应的增补与改进。有学者认为：“行政机关在行政协议执行中解决纠纷的能力有限，要想彻底将行政合同纳入行政诉讼的范畴，还必须针对行政合同的特点对审判的规则及具体制度进行相应的增补与重构，在行政诉讼中专门建立解决行政合同纠纷的双向性构造模式。”(二)民事诉讼救济路径欠缺兼容性由于行政协议本质上具有合同性，部分行政机关在解决相关争议时向民事诉讼寻求救济。行政相对人违反协议内容时，民事诉讼为行政主体提供了一种解决纠纷的渠道，这种救济途径往往受民法学者的支持。该途径有私法依据并且符合契约精神，相对于仲裁或调解等解纷方式，行政主体提起诉讼能够以民事诉讼法为依托。但是从理论维度来说，民事诉讼因其私法性而与行政协议的行政性产生对合冲突，况且民事诉讼途径存在举证责任不公、法律适用困难以及审判规则不同等问题上述规制相对人违反行政协议之系列困境，究其产生的根源，主要包括以下三方面。第一，立法存在缺失。针对行政机关所代表之利益，我国立法尚未建立起完备的救济机制。在公法契约理论中，行政机关签署公法契约时占据相对优势地位，契约相对人的意志不能强加于行政主体。况且维护相对人权益作为立法精神，已反复为学界提及，因而在行政协议立法时，容易忽视将相对人违约之情形纳入其中三、行政协议作为非诉执行依据之可行性行政相对人须遵循行政机关作出的行政决定并及时履行，救济终结后不得争讼，相对人不服行政决定可向其他机关寻求救济在现行行政协议法规范框架下，默认协议内容不能径行作为执行依据，行政决定的作出是执行的前置性要件。在行政协议十大典型案例中，排在首位的典型案例“大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案”(以下简称“永佳公司案”)的判决思路反映了司法实践中的部分问题。该案中，最高人民法院认为，行政相对人若不履行或不适当履行行政协议，行政主体的救济途径为自己执行或向法院申请强制执行。行政主体可先行作出行政决定，因相对人之原因造成协议无法履行，行政主体强制执行的依据为已作出的行政决定四、行政协议中行政机关救济之出路在行政协议相对人违约的情况下，行政机关的着眼点不在于急切减损相对人权益，而在于如何促使行政协议内容有效付诸实施，如何使得相对人自愿充分履行协议，达到公共利益与私人利益皆能实现的效果，这才是行政协议救济制度运转的价值所在。针对行政协议的特性与行政法治的要求，如何对相对人违约情形下行政机关的救济模式进行完善，从而确保行政协议救济途径得到合理化构建，保障行政相对人权益的同时，也促使行政管理目标的实现符合预期，仍需进一步分析与思考。(一)完善非诉执行的规范基础行政契约明文化的目的是使其类型、效果、强制执行等各阶段规定，都能明确清晰，进而呈现行政契约与私法契约本质上之不同点，以正当化其立法