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? ? ? ? ? 国家、关系网络与城市基层治理 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 在21世纪，中华人民共和国民主建设的结果将比其他任何发展更加深刻地影响全球的和平与繁荣……对于民主制度的绩效来说，至关重要的因素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动。——罗伯特·D.帕特南（2001：i-ii） 一 导言 （一）基层治理转型与社区建设 全球化进程和经济改革对中国城市的社会政治生活产生了显著而深远的影响。20世纪末期的苏东剧变在整个世界范围内引起了震动，也向现有的社会主义政权提出了如何改善基层治理[1]以应对市民社会的崛起和增强政权合法性等新问题。实际上，改善基层治理并不仅仅是中国或社会主义国家面临的问题。当今的全球化影响和工业社会向后工业社会的转型已经引发了普遍性的国家治理危机（Jessop，1998）。基层治理状况不仅关系到普通民众的切身利益，而且也影响到社会稳定和政权的合法性。因而，如何改善基层治理成为各方关注的一个热点问题。很多国家都在基层推行各种社会改革以求达致“善治”的理想状态。在学术界，如何实现“善治”也成为政治学、社会学等相关学科的一个研究热点问题。实际上，基层治理状况在很大程度上受制于社区权力结构[2]和民主化程度。很难想象，在一个少数人垄断权力的金字塔式权力结构中，处于底层无权的社区成员会真心拥护和协助统治者进行治理。换言之，只有在民主和多元化的权力结构的基础上，“善治”才有可能实现。 当前对于中国而言，尽快在城市基层建立良好的治理秩序是国家面临的紧迫任务。城市是中国现代化建设的中心。但在计划经济体制时期，城市和农村一样陷入发展停滞状态。自20世纪80年代开始，政府[3]为了革除原有计划经济体制的弊端和在提升“政绩”的基础上重建合法性，在城市开展了一系列市场导向的经济和社会改革，如国企改制、住房制度改革、劳动力分流和管理体制改革等，从而导致城市经济、社会生活乃至市民心理的急剧变化。这些巨大的社会和心理转型也影响着城市政治，引发了学术界关于国家权力延伸、基层治理转型和基层民主化的争论（Davis et al.，1995；俞可平，2000；Lu Perry，1997；Perry Selden，2000；郑永年，1997；Saich，2004；Wu，2002；刘春荣，2005；何艳玲，2007；桂勇，2008）。 国家现代化战略的根本转变也给城市基层治理和社区权力结构带来了巨大冲击。改革不仅导致快速的经济增长，为社区建筑形态和物质环境的改善奠定了坚实基础，而且导致社区发展的社会基础发生根本性变化。具体而言，由于国企改革等原因，原先覆盖市民经济和社会生活领域的单位的服务和整合功能逐渐弱化，以计划经济为基础并成为国家赖以进行城市管理和社会控制的“单位制”再也难以适应新的治理需求，国家在城市的管理和控制能力因而被大大削弱（徐中振，2000；朱健刚，1999；Tang Parish，2000；Wu，2002；Yang，2002；桂勇，2008）。正如Wu Fulong（2002：1071）所指出的：“人力、资本、物质生产、基础设施和空间等组织方式的根本变革需要新型城市治理。”在此情况下，为维持对城市社会的管治，并向市民提供一定的服务，国家开始着手激活垂直的地方行政管理系统（包括区、街道办事处和居委会）以取代等级制单位系统（参见华伟，2000；陈伟东，2000；Read，2000；王思斌，2000；Wu，2002；桂勇，2008）。从20世纪90年代中期开始，国家又在城市中开展了广泛的社区建设来加强基层治理，以应对上述转型所带来的大量问题。 在上海，社区建设最重要的内容涵盖以下几个方面：首先，政府改造和加强了社区中包括街道办事处和居委会在内的行政体系，并赋予其更大的权限，以增强其对基层社区的管理和服务；其次，为利用市场力量促进地方发展，国家鼓励物业公司等商业组织参与社区管理；最后，国家也推行基层民主改革，如居民委员会和业主委员会选举等，并借此赋予市民一定的民主权利，期望其通过政府设定的渠道和方式参与基层治理。概言之，在城市基层，国家期望商业组织和普通市民与基层政府合作开展社区治理。 社区建设的内容及其引发的后果，与18世纪欧洲及20世纪早期中国的国家政权建设有相似之处，主要表现在以下几个方面：地方管理的官僚化和理性化、行政机构汲取资源的冲动、市民新式的利益表达和集体抗争的兴起，乃至社区层面上新的权力关系的形成等。社区建设也与1949年新中国成立以来政府在基层进行的种种社会变革和政权建设的努力一脉相承，但其具体施行方式和改革之前有了很大差别。如在50年代新政权建立之初，政府为巩固政权而发动了诸如“镇反”之类的政治运动，在城市基层清洗了大量在国民党时期控制社区的“反革命分子”，