灾后农房重建的制度经济学分析.docx

? ? ? ? ? 灾后农房重建的制度经济学分析 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? “5·12”汶川地震是新中国成立以来所经历的破坏性最强、波及范围最广、灾害损失最大的一次地震灾害，造成四川省300多万农房受损。地震以后，在中央、地方各级政府和社会各界的共同努力下，四川省灾后农房重建取得积极成效：2008年底全部完成需要维修加固的农房；截至2009年12月11日，需恢复重建的126.3万户农房已完工125.78万户，完成率达99.5%，因受余震和地质次生灾害影响而新增的19.61万户重建农房已开工14.53户（开工率74%），完工8.87万户（完工率45%），基本实现三年任务两年完成的重建目标。面对如此严重的自然灾害，我国能够在短时间内高效率地完成农房重建工作，这既为人类社会抵御重大自然灾害作出了巨大贡献，也为我国今后灾后恢复重建的制度安排做出了积极的探索。 作为汶川地震灾后恢复重建的重要组成部分，农房重建既是解决农村地区广大受灾群众基本居住问题的重要举措，又是维护灾区社会安定和经济发展的需要。农房重建中以资金为主要内容的资源配置机制是一个庞大而复杂的系统工程，具有政策性强、涉及面广、需求量大等特点，其有效的制度供给与健全的实施机制是解决该问题的核心。在灾后农房重建工作接近尾声之际，本报告试图在制度经济学的框架下，结合灾后恢复重建工作的政策措施，就农房重建中政府与市场、财政与金融的功能边界及其制度成本进行探讨，对重建中值得关注的主要问题进行分析，并在此基础上提出进一步的思考和建议。 一 农房重建的政策逻辑：政府与市场及其功能边界 作为农房重建中配置资源的主要机制，政府与市场具有不同的功能，两者既相互替代，又相互补充。一方面，在重建初期或受灾较为严重的地区，政府通过弥补社会总体合作能力的不足以矫正“市场缺陷”和“集体行动困境”，从而有助于灾区市场的恢复，并在短期内实现农房建成这一既定的社会目标；另一方面，在灾区市场逐步恢复或受灾较轻的地区，外部市场动态、分散化的决策机制有助于降低政府决策中的行政风险，从而在长期内维持灾区社会经济的可持续发展。作为政府与市场关系的主要载体和表现形式，财政与金融不仅为农户居民住房重建提供两种不同的资金来源，而且也为重建过程提供了具有不同性质的社会契约。财政资金是一种转移支付契约，其在发挥救灾援助积极作用的同时，其内在的公共性、无偿性容易引发受助农户群体的机会主义动机。[1]金融资金更多体现为一种市场化的契约，具有保本微利和偿还的特征，能对受助农户施以适当的市场约束，降低资金使用中的道德风险。政府与市场、财政与金融的功能边界需要根据农房重建进程的不同阶段和不同群体对象而动态调整，使不同功能、不同性质的资金组合能够有效传递到各自的目标群体之中。合理地界定两者的功能边界将有助于在实现既定政策目标的同时，提高农房重建效率并降低相应的制度成本。 （一）以政府为主导，发挥社会动员及公共财政职能 政府的主要职能是通过社会动员、财政转移支付等方式为社会提供公共产品，对不能产生合理收益的群体提供资金支持，从而协调各方利益并实现社会经济的稳定。汶川地震不仅造成灾区农田水利等公共基础设施严重损坏，而且导致大量农村居民失去居住场所，社会经济发展难以为继，这时，需要政府履行公共管理职能，在以财政资金恢复灾区基础设施和重要产业的同时，通过扶贫资金、公益性和捐赠性资金对灾区农户的生产生活给予必要的救济和扶持。综观国际经验[2]，大多数国家公共基础设施的灾后恢复重建都主要是由财政特别是中央财政提供资金，并通过财政和金融政策的搭配，积极吸引市场力量的参与。 我国是一个政府主导下的市场经济国家，相对西方发达国家而言尽管尚未建立巨灾保险制度，但政府具有更为强大的社会动员能力，能够举全国之力支持地震灾后恢复重建，在一定程度上发挥了巨灾保险制度的功能。同时，得益于我国改革开放30年来经济的快速发展，中央和地方财政都具备一定的财力基础，能够充分发挥在灾后重建中的主导作用。地震以后，中央和地方各级政府相继出台《汶川地震灾后恢复重建条例》、《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》、《四川省“5·12”汶川地震灾后农房重建工作方案》等政策措施，充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势，帮助受灾农户生产生活恢复重建。 一是通过中央财政设立灾后恢复重建基金，对农房重建实施财政补贴和税收优惠。四川省对房屋倒塌或严重损坏、无家可归的农户重建住房给予财政补助，平均每户补助2万元（中央和四川省各1万元），对建卡绝对贫困户和低保户两类农户适当照顾（如表1所示），并在规定标准内对地震中倒塌的农房重建免征耕地占用税。 表1 灾区农户财政补助分类标准 二是按照“一方有难、八方支援”的原则建立“一省帮一重灾县”的对口支援机