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国库集中支付制度改革之我见 国库集中支付制度改革之我见 改革开放以来，我国财税体制进行过几次重大的改革，尤其是 1994 年的 分税制财政体制改革， 取得了巨大的成功。 但是， 由于受各种条件的限制， 以往改革的重点大多是在财政收入方面，面对计划经济条件下形成的财政 支出制度的基本框架尚未进行大的改革。财政支出管理中存在的问题十分 突出。我们认为，借鉴国际通行的做法，在 我国推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措 施。下面，谈一些个人看法。 （一）现行国库支付制度中存在的主要 问题。目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门与各 单位年度支出总额按期拨付到其在商业银行开立的账户上，由各单位自主 使用。这种支付制度存在的主要问题：一是缺乏严格的预算监督机制，容 易滋生腐败行为。 预算资金一旦拨付给了部门与单位， 就脱离了财政监督， 各种克扣、截留、挪用资金的现象无法控制。特别是建设项目资金，经过 层层克扣，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工 程”现象。其表现是各种腐败现象有禁不止，国家经济秩序被严重扰乱， 在人民群众中造成极坏的影响，党与政府的威信也受到严重损害。二是由 于大量资金沉淀在各部门、各单位，资金使用效率很低。同时，财政部门 在进行资金调度时还要额外增发短期国债，资金成本大大增加。三是无法 建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的预算管理制度。预算执行是 预算管理的关键，这一环节管不好，财政管理就无法适应现代经济制度的 要求，预算管理制度不可能做到科学、规范。 （二）实行国库集中支付制度是市场经济国家的通行做法，也是解决 我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。强化预算管理，解决 我国预算管理中存在的突出问题，必须进行两项根本性改革：一是预算编 制、审批、监督制度改革；二是预算执行制度改革。目前，根据人大常委 会的要求，党中央、国务院的统一布署，第一项改革已经在稳步推进。从 2000 年起，各部门开始试编部门预算，并细化向人代会报送的预算草案。 但是，如果第二项改革没跟上，第一项改革的效果必然大打折扣，细化预 算编制的意图难以实现、作用难以发挥，预算管理中存在的突出问题仍然 得不到解决。因此，有必要在搞好第一项改革的同时，精心布置，积极稳 妥地推进第二项改革工作。 预算执行方面的改革方法很多。改革开放以来，中央与地方各级财政 部门以及其他预算支出部门都进行过不少探索与实践，采取过多种模式， 也取得了很大的成绩，但都没有根本解决问题。我认为，借鉴国际经验， 在我国推行国库集中支付制度改革是解决问题的根本出路。 所谓国库集中支付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银 行清算，直至资金到达商品与劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本 含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资 金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单 位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目与额 度内自行决定购买何种商品与劳务，但支付款项要由财政部门来进行；除 特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品与劳务供应者。 实行集中支付，虽然不改变各部门、各单位的支出权限，但其作用在 于建立起预算执行的监督管理机制。财政部门掌握资金支付权，可以根据 资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给 商品与劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去 向，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基 础。如果这项改革实实在在地推进，不仅具有加强财务管理，提高资金使 用效率的意义，更具有倡廉、堵乱、防散、壮干的作用，意义非同一般。 （三）现阶段推行国库集中支付制度改革虽然难度很大，但条件基本 具备、时机基本成熟。推进这项改革的难度：一是人们的观念一时难以转 变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式， 对此进行根本性改革， 观念转变需要有个过程。二是部门与单位可能会有些阻力。在分散支付条 件下，各部门与各单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金还 可以存入商业银行生息。改革后，这些“好处”将不复存在。三