隐性债务基础研究深度.docxVIP

明得失：全面了解隐性债务 隐性债务究竟如何认定？ 2017 年 7 月，政治局会议首次明确提出隐性债务，指出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，但是会议并没有对隐性债务做出明确定义。 在此之前，2010 年国发 19 号文和财预 412 号文以及 2014 年国发 43 号文这三份文件中涉及的概念基本对隐债的实质做出了指导。（1）2010 年：19 号文将融资平台纳入清理范围的债务分成三类，其中第一类最接近后续文件中定义的隐性债务——即融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务。412 文对两个关键概念做出了补 充：①公益性项目是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目；②主要依靠财政性资金偿还的度是指偿债资金 70%以上来源于财政性资金。（2）2014 年：43 号文把地方政府债务分门别类纳入全口径预 算管理，将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。这说明地方政府债务必须纳入预算管理范围，因此预算内的债务不构成隐性债务；反之，如果地方政府 及其所属部门在预算之外违法违规举借债务则可能构成隐性债务。 表1： 涉及隐债认定的文件 时间 文件编号 文件名 文件内容 2010/ 06/13  国发〔2010〕 19 号  《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》  1、将融资平台纳入清理范围的债务分成三类，其中第一类最接近后续文件中定义的隐性债务：融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务。 2010/财预〔2010〕《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台07/30412 号公司 2010/ 财预〔2010〕 《关于贯彻国务院关于 加强地方政府融资平台 07/30 412 号 公司管理有关问题的通 知相关事项的通知》 3、对主要依靠财政性资金偿还做出定义：偿债资金 70%以上来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金。 不包括已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。 2014/ 10/02  国发〔2014〕 43 号  《关于加强地方政府性债务管理的意见》 1、把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，说明纳入预算管理范围的债务不构成隐性债务：将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质 纳入相应政府预算管理。 2、严肃财经纪律，说明违法违规举债行为可能构成隐性债务：地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。 2018/ 08 中发〔2018〕 27 号(非公开) 《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》 根据媒体披露部分内容：1、对政府债务分类：包括显性债务、隐性债务、关注类债务和企业自身债务。2、明确隐性债务的定义：是指地方政府在法定债务预算之外，直接或间接以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。 资料来源：各部委及政府部门官网， 在此之后，2018 年中发 27 号文对地方政府隐性债务做出了最明确的定义：指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。由于中发 27 号文是非公开发布文件，市场难以一窥全貌，我们根据国家级大连高新技 术产业园区官网于 2018 年 11 月披露的《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》对全口径地方政府债务的划分做了梳理，具体包括地方国有企事业单位等举借，(1)约定由财政资金偿还或(2)由政府提供担保的债务，以及(3)地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会 资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中，通过约定回购本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务，在实际认定过程中此类会根据偿债责任穿透为前两种隐债。详见图 1。 简单来说，隐债就是政府预算之外、不是由政府举债却(可能)需要由财政偿还的债务。 图1： 地方政府债务全口径梳理 《地方政府债务和隐性债务口径及认定标准》， 隐性债务产生的融资模式 要进一步了解隐债，就要了解政府从事公益性/准公益性项目建设的融资模式。在 2014年“开前门、堵后门”之后，违法违规的融资模式进一步滋生了隐性债务。当前，政