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? ? 孙中山行政法思想研究 ? ? 黄涛涛 （中山大学 法学院，广东 广州510031） Summary：孙中山先生是中国近代行政法文化建设的第一人。他以其“民权”理论为基础，主张民权与政府权力的平衡，明确提出法治政府建设理论，强调治吏，重视行政监察制度。他在多方面行政法理论问题所作的探索，对中国近现代行政法制度建设产生了深刻影响。 Keys：孙中山；行政法；民权；法治政府；治吏；监察 K81 ：A ：1006 -723X(2012)07 -0120 -03 孙中山先生是中国近代行政法文化建设的第一人。他围绕建立人民主导、政府高效运作的公共管理平台，提出了一系列的行政法制建设主张，就依法行政、官民关系、现代文官制度建设以及行政监察等多方面行政法理论问题做了重要探讨，其行政法思想对中国近现代行政法制度建设产生了深刻的影响。 一、民权与政府权力平衡 以“民权”理论为基础，确保民权与政府权力之间达至平衡，是孙中山行政法思想的核心内容。 孙中山是一个坚定的民权主义者，“民权主义，就是政治革命的根本”。他长期革命实践的主要目标就是为了完善民权，实现“主权在民”。但同时，他对个人权利无限扩张的危害也保持足够的警惕，“民权拿去滥用，变成了暴民政治。”尤其是民国政府建立之初，国家分裂、民众涣散的政治局面，使他要尽快建立一个能有效行使统治权，全面履行国家管理职能的“万能政府”。孙中山也同样认识到，政府自身力量的不断扩张必然会对民权构成现实威胁，“最怕的是得到一个万能政府，人民没有方法去节制它。” 为避免两种权力各执一端而产生的危害，孙中山提出了权能分治的构想，即由人民掌握政权（民权），政权包括选择权、复决权、创制权和罢官权四种具体形态；由政府行使治权，治权包括司法权、立法权、行政权、考试权以及监察权五种形式。“用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。”通过实现两种权力的平衡，一方面，确保政府权力的全面性、稳定性和高效性，确保政府“有很大的力量治理全国事务”；另一方面，确保民权始终处于主导和支配的地位，使政府在人民的意愿下履行职责，最终促成“人民有权，政府有能”，或者说“机器是很有能的东西，工程师是很有权的人”权力格局的形成。 需要指出的是，民权主义的价值目标贯穿于孙中山权力平衡学说始终，民权与政府权力平衡关系的核心，是将政府权力置于民权之下，确保政府权力受到制约、受到监督，防止政府权力滥用，防止政府运行偏离人民意愿，在实践中则指向限权政府的建设。孙中山关于民权与政府权力相平衡的观点和主张，与现代行政法制的基本原则基本一致。 二、建设法治政府 “共和政治，以法律为纲”，孙中山一直将法治作为建国与治国的基本原则之一，始终坚持法律至上。 孙中山对“法治”的理解，不是传统的狭隘“治民”观念，而是强调法治的公平性，“国中无论何人及何种势力，均应纳服于法律之下，不应在法律之外稍有活动。”孙中山特别强调政府机关是守法的主体，各级“官厅为治事之机关，职员乃人民之公仆”，本“非特殊之阶级”“更应依法办事”。随着革命事业的不断深入，孙中山已逐步将“限制政府权力”作为法治的重心，主张国家事务应该依法而治，政府行为必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据，着力消除官吏“越法肆行”、“在法律之外稍有活动”的法外特权和“官场一语，等于法律”的人治弊端。 孙中山不仅深刻把握法治政府的精义，还切实采取了多方面的具体实践不断加强行政法制，尤其高度重视各种规范政府自身行为的立法。孙中山在南京临时政府成立不久，就向参议院提出，“临时政府成立，所有一切法律命令，在在须行编订。”他领导的南京临时政府颁布了大量的行政法规，用以规范政府的行政行为。 （一）政府组织法规 临时政府先后颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其极限》、《各部官制通则》等，对完善中央行政机关组织体系，“确立了民国政治体制”，“意义甚为重大”。 （二）加强官吏管理的法规 包括《令内务部总长慎重用人文》、《严禁管理违法令》、《官职试验章程草案》、《文官考试令》等。另外，对于中央各部的用人手续也明令法制局“亟应明定规则，以期统一”，改变一度混乱的任官手续。 （三）整饬政纪方面的法规 孙中山强调政府机关，尤其是内务部、司法部等官署在履行公务时，应尊重公民权利。他亲自拟定行政法规规定“无论行政、司法官署，及何种案件，一概不准刑讯”。另外，还先后颁布了《令内务司法两部通饬所属禁止刑讯文》、《司法部咨各省都督禁止刑讯文》、《命内务部司法部通饬所属禁止体罚令》等法规，规定禁止刑讯与体罚，重证据不偏重口供，“为民国政治放一曙光”。 三、重视治吏 孙中山对中国人根深蒂固的权力崇拜意识、普遍低劣的官吏群体素