存量规划视角下城镇低效用地再开发策略研究.docxVIP

存量规划视角下城镇低效用地再开发策略研究 宋宁（太原市城乡规划设计研究院，山西 太原 030002）0 引言在全面提高土地集约化利用这一需求背景之下，有必要针对现有的城镇低效用地，探讨其再开发策略，赋予这一部分建设用地更高的使用价值。这不仅是对创新、协调、绿色、开放、共享等一系列现代化发展理念的贯彻与落实，更是推动我国城乡一体化进程、促进城镇更新改造以及产业转型发展的必然选择。1 存量规划及城镇低效用地含义分析1.1 存量规划存量规划与增量规划是两个相对而言的概念，二者均是指在城市发展的各个阶段，对于城市空间发展的手段。其中，增量规划主要是针对扩张空间进行规划，而存量规划则是通过城市有机更新和再开发等措施手段，使现有空间得到高效利用。尤其是针对城乡建设用地进行优化调整，实现其功能价值最大化。为了实现这一目标，国家先后出台了多项刚性约束措施，目的是让所有新增建设用地的用地指标得到严格管控。另外，随着我国城市化进程的不断加快，不仅城市中心地带的土地价值发生了巨大改变，所有建成区的功能、环境、设备条件也面临着改善需求，尤其是那些旧街区、老城区更是亟待改造与重塑。伴随着城市发展空间的日益紧张，不论增量规划，还是存量规划，都要从高效利用、共同发展的角度出发进行合理规划。这也是城市规划工作中，应当给予高度重视的关键任务[1]。1.2 城镇低效用地根据国土资源部最新颁布实施的《关于进一步推进城市低效用地再开发的指导意见的通知（试行）》之相关规定，城市低效用地是指在第二次全国土地调查中，已经被确定为建设用地，并且土地所有权不存在任何异议的城市存量建设用地[2]。2 存量规划视角下城镇低效用地再开发过程中面临的问题2.1 政策完善方向陷入瓶颈尽管各试点城市在低效用地再开发政策制订与实施上做出了诸多努力，但目前的实际成果并不显著，具体表现在以下3个方面。（1）内涵与外延尚未达成统一。其主要原因为：①因为每一座城市需要结合自身的发展历程和发展现状制订相应的规划与目标，致使低效用地的内涵与外延呈现出较强的地区差异性。②在认定是否属于低效用地的过程中，会涉及发展、改革、信贷、规划等众多基础数据，而且这些数据来自于不同职能部门，导致负责数据统计的部门难以对所有数据进行全面核实，尤其一些重要数据的真实可靠性无法获得必要保障[3]。③各区域低效用地具有各种不同的形成原因，有些低效用地同时涉及多个主体。在这种情况下，难以运用同一个标准或者同一种方法针对所有低效用地做出准确判断。（2）划定标准脱离实际。目前，虽然针对各省、市及地方出台了相应的优惠政策，但很多地区所制订的标准并不符合实际，具体表现为标准过高、适用范围相对较小等。（3）资金支持力度不足。在城镇低效用地再开发工作中，需要为拆迁补偿、居民安置、建设等工作提供充足的资金。但是，从目前的资金状况来看，绝大多数地区用于低效建设用地再开发的资金都比较紧张，难以保证各项工作的有序推进[4]。2.2 宏观统筹规划不够清晰在城镇低效用地再开发过程中，同时涉及政府、权利、市场和人等多个方面。要想同时维护各方利益，并且保证各项工作的有效开展，必须提前制订一个高质量的规划方案。但是，从目前的实际情况来看，各地区在总体规划方案当中，存在以下问题。（1）规划目标方面。现阶段，各地区在制订低效用地再开发方案时，过于追求开发改造的经济效益，不约而同的以房地产项目为主，忽略了生态、文化和景观等方面建设用地需求。由于规划目标过于单一、盲目性过强，虽然取得了一定的经济效益，城市质量却没有获得相应的提升，致使城市发展不够均衡[5]。（2）规划层级方面。在现有的低效用地再开发规划方案当中，只有极少数城市从宏观层面出发对现有的低效用进行统筹规划与协调配合，绝大多数方案在层级方面都缺少必要的科学合理性。（3）规划编制流程方面。在编制低效用地再开发规划方案时，往往需要针对方案进行控制性详细规划调整，由此拖慢了规划方案的执行进度。如果在再开发规划报告当中，不包含控制性详细规划调整这一基础内容，那么在实施阶段，同样要补充这一部分内容，甚至存在再次评估的可能，这无疑会进一步减缓规划方案的实施进程[6]。2.3 现有开发制度体系有待完善目前，城镇低效用地再开发利用规划基本制度体系还存在以下亟待完善之处。（1）法律法规体系仍不健全。不论是政策导向，还是操作导向，都没有形成一个健全过关的框架。而现有政策主要针对城中村改造、棚户区改造、老工业区改造等等，存在较强的片面性。（2）配套制度不够完善。在现有的重建保障体系当中，仅涉及民主决策体系、信息检测体系、全过程监测体系和评价报告体系这几个常规方面，而那些与本区域相关的配套制度体系还有待进一步完善。（3）管理体制缺乏协调性。目前，各地区在实施低效用地再开发工作时，