防止耕地“非农化”“非粮化”背景下受污染耕地风险管控对策探讨.docxVIP

防止耕地“非农化”“非粮化”背景下受污染耕地风险管控对策探讨 汪洁(浙江省耕地质量与肥料管理总站，浙江 杭州 310020)土壤是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的宝贵自然资源。当前，我国仍处于工业化、城镇化快速发展时期，保护耕地安全的压力越来越大，保障国家粮食安全的任务越来越艰巨[1]。现阶段党中央、国务院高度重视耕地保护问题，提出要扎紧耕地保护的“篱笆”，守住1.2亿hm2耕地红线，既要严格防止耕地“非粮化”，又要坚决制止耕地“非农化”[2]。而浙江省耕地资源缺乏，耕地总量不足200万hm2，人均耕地仅0.03 hm2左右[3]。在此形势下，每一分耕地都显得尤其珍贵，加强受污染耕地的风险管控已成为现阶段工作的热点与难点。1 基本现状近年来，党中央、国务院高度重视土壤环境保护工作。2022年5月国务院印发《土壤污染防治行动计划》[4]，紧紧围绕让老百姓“吃得放心”这一核心目标，按污染程度将农用地进行分类管理。2022—2022年，组织开展农用地土壤污染状况详查[5]，基本掌握了污染状况，也为耕地土壤环境质量类别划分奠定了良好基础[6]。2022年1月国家出台《土壤污染防治法》[7]，弥补了法律层面的空缺，特别强化了土壤污染风险管控和修复制度，明确了责任对象。2022年，随着国务院办公厅分别于9月和11月发布《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》[9]和《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》[10]，使受污染耕地风险管控形势变得越发严峻。其中，涉及粮食生产功能区要全部种植粮食或补充新功能区保证粮食种植面积不减少，涉及永久基本农田则不能调整为超出农田属性外性质的地或补充新农田保证质量不降低，对受污染耕地的风险管控提出更高要求。2 主要问题2.1 结构调整遇到矛盾浙江省“七山二水一分田”的地理特性使得能用于补充耕地的面积少得如大熊猫一般珍贵[11]。属于粮食生产功能区及永久基本农田性质的受污染耕地，其种植结构调整工作显得较为困难，尤其是原种植水稻区治理难度更加突出。既要防止耕地“非农化”“非粮化”，又要达到可食用农产品安全生产，往往难以找到有效突破口。2.2 保障措施不够稳固2022年以来的自上而下的机构改革大潮仍未平息，部分地区因机构改革、部门调整、人员调动等系列动态，在工作组织、协调、掌握和督促上存在一定程度的弱化趋势，难以持续有效保障农用地环境风险意识到位。此外，各地污染程度和耕地面积相差较大，资金使用不平衡，个别地区资金缺口大。3 对策建议3.1 强化管理，抓实抓细各级责任落实省级有关部门和各地地方政府要统一思想，明确任务，进一步提高认识，强化忧患意识，坚持“市负总责，县具体负责”，由一把手负责，分管领导把关，全面梳理，查漏补缺，突出重点区域、重点作物，高质量推进工作，形成省市县三级联动、条块结合、属地为主的整改工作格局。3.2 主动出击，及时启动类别划分动态调整耕地土壤质量类别划分并不是一劳永逸的事情，随着土地利用性状变更和土壤环境质量变化情况而变。3.2.1 关于新增农用地根据自然资源部“第三次全国土地利用调查”土地利用现状数据，应及时调整农用地范围，并严格按照耕地土壤环境质量类别划分方案中“详查范围外增补单元”的划分流程实施。3.2.2 关于新增受污染耕地由于突发事件导致的新增受污染耕地在确保切断污染源的条件下，参照农用地土壤污染状况详查要求，重新开展土壤环境质量状况评估，并按类别划分流程判定所属类别。3.2.3 关于已治理修复耕地根据土壤和农产品协同监测结果，符合安全标准的，原则上调整为优先保护区。若有种植主粮作物的，应在采取安全利用措施的基础上加强监测频率，分别于作物生长的前、中、后期协同检测，视检测结果调整安全利用措施，确保作物质量安全，尽量避免再次回调。3.3 严守红线，平衡特殊区域结构调整3.3.1 关于粮食生产功能区按照先补后调原则进行调整，补入面积不少于调出面积，质量应达到粮食生产功能区认定标准。调整到位后，县(市、区)政府按照相关规定组织验收，并将验收结果逐级上报省级备案。对于未通过补划审核的区域，仍保留粮食生产功能区的功能，直到审核通过，优先种植重金属低积累粮食品种，由当地政府主要负责对超标粮食的专储专收。3.3.2 关于永久基本农田严格按照国家规定，原则上不改变永久基本农田现状，不调整为发展林果业或挖塘养鱼等。因地制宜选择改种符合要求的非食用作物和经济作物。3.4 多措并举，选用适宜当地调整措施根据《土壤污染防治法》“谁污染，谁治理”的原则，造成土壤污染的单位或个人承担治理与修复主体责任。责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任；土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承