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? ? PPP项目国际法规制度经验借鉴 ? ? 国家信息中心 冯利华 一、稳定的政策预期与长远投资规划 （一）稳定的政策预期 在多数国家的PPP市场中，投资者都期望能出台一份体现强烈政治承诺、内容明确且一贯执行的PPP政策文件，以确保投资者能够在投资期间获得稳定的预期，降低合同违约冲动。英国是最早实施PPP模式、具体采取私人融资（PFI）方式的国家之一，出台了四份政策文件，分别是《应对投资挑战》（2003），《加强长期伙伴关系》（2006），《基础设施采购：实现长期价值》（2008）以及《PPP新模式》（2013）。这四份文件明确了英国政府的PPP优先顺序以及PPP驱动力，使得PPP投资获得了良好的稳定预期。 （二）长远投资规划 多数拥有成熟PPP市场的国家都制定了PPP项目或基础设施规划，明确政府的长期投资计划，这些国家规划在制定时通常会考虑其他一些计划，如明确了一系列潜在项目的特定行业（铁路、能源、医疗等）五年投资规划。政府可以利用基础设施规划或优先顺序表向私营部门展现其投资规划，同时表明其顶层政治承诺。英国2014年颁布《国家基础设施规划》，投资规划必须在适当时机谨慎颁布，以避免简单地被视为缺乏信用度和连贯性的项目愿望清单。 二、合同签订前期谨慎选择 （1）物有所值评价和财政可承受能力评估。以澳大利亚为例，该国对PPP项目的要求至少包括以下三个方面：一是项目具有适当的规模、价值以及一定的设计与技术创新空间；二是政府可以利用项目实现风险的转移和分散，而私营部门可以从经营副业和配套设施中获取利益；三是项目所有者可以平衡公共部门和私营部门之间的需求利益关系，同时具有较高的项目实施能力。除了这些明确的PPP项目要求外，英国和加拿大都在PPP项目评估中选择坚持“物有所值(VFM，valueformoney)”原则。为了对物有所值原则进行定性定量评估，通常将公共部门比较值（PublicSectorComparator,PSC）当作PPP项目的评价基准。（2）严格的审查和审批制度。一般来说，成功实施基础设施项目的国家，往往采用标准化的项目实施方案制定方法，要求采购部门明确阐述项目的内容、缘由、成本/效益、支付方式、采购方式、管理方式。英国在PPP项目中的审查和审批，在防范PPP信用风险中起到良好的作用。在英国，一个项目实施方案通常涵盖战略、经济、财务、商业和管理五个“计划”。同时，项目周期中的三个关键时间点需要接受中央审批：一是在项目起步时，确定整体战略（战略计划大纲）；二是在进入市场之前，确定项目已准备充分且物有所值（实施方案大纲）；三是合同签订之前的融资结束时，确定最终物有所值价值和可负担性（最终实施方案）。 三、完善的项目文件、合同与采购指引 （1）完善的项目文件以及合同指南。采用标准项目文件和合同能够提高整个项目周期的质量，降低交易成本，为开展PPP政策提供平台，确保整个项目过程具有更高的透明性和一贯性。英国出台了PPP标准合同（《私人融资项目标准化合同指引》），目的在于提高对于标准PPP项目主要风险的一般认识，使一系列相似项目保持项目方法和定价的一致性，使各方遵循标准方法。英国PPP项目的实际运作只需签订一个PPP合约，商定相关事宜即可执行生效，并不需要专门的政策措施和法律文件再行规定，这得益于英国案例法传统的灵活性和完善的法律制度。与此同时，标准合同还对所有权变更、合同违约、提前终止、重新招标采购、事后补偿、法律变更、服务变更等情况作出相应规定。 （2）合理分担风险与增加透明度的规定。由于项目的范围与限制不同，不同PPP项目的风险分担情况也会有所不同。英国赛文河第二大桥PPP项目就通过项目风险分担成功地克服了诸多历史遗留问题得以成功实施。由于赛文河将威尔士与英格兰一分为二，两岸交通多有不便，为了解决这一难题，塞文河第一大桥于1966年建成并投入使用，但到了20世纪80年代中期，随着交通出行量的逐步增长，第一大桥已经不能满足当地民众的出行需求，因此，英国政府决定通过引入社会资本，采取PPP模式来建设、运营和维护塞文河第二大桥。同时，合理分担PPP项目风险意味着公私部门之间必须利益透明、充分沟通。在澳大利亚PPP模式中，每个PPP项目合约签订前，政府部门和私营部门会按照利益透明、充分沟通的原则进行反复、深入的协商，并根据双方在项目中的权益来明确各自应承担的责任和风险。（3）开放、平等和透明的采购实践。英国等成功实现PPP项目的国家的经验说明，以开放、公平和透明的方式进行招标，对提高良性竞争、吸引投资、实现最大化物有所值至关重要。此外，政府若要吸引海外投资者，就必须对外国竞标者和本国竞标者一视同仁。在欧洲，欧盟法律保证所有欧盟国家对基础设施项目享有相同的机会和待遇，这在PPP国际化程度较高的一些国家具有重要的意义。 四、