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国家预算与国家治理 党的全国代表大会提出了管理国家的理念。党的17个全国代表大会提出，确保党领导人民有效管理国家。18岁。党的全国代表大会提出了中国国家治理体系和管理能力现代化的更高要求。实现有效的国家治理离不开国家预算。一方面, 国家预算是国家治理不可或缺的手段, 也是国家治理的有机组成部分;另一方面, 预算民主和预算法治是确保国家预算发挥国家治理作用和实现国家治理能力现代化的重要条件。 一、 英美法上的预算制度 在国家建设和管理过程中, 财政制度至关重要, 而国家预算与财政制度的演变关系密切。在西方国家历史上, 出现过两次重要的财政制度演变, 即从“领地国家”到“税收国家”再到“预算国家”。在中世纪, 欧洲国家主要是“领地国家”, 它存在于封建制度下。国家财政收入一部分来自国王的领地, 另一部分来自诸侯进贡和司法收费, 国家无权征税也就没有税收收入, 统治者的收入局限于领地收入, 规模较小, 以致国家财政对社会的影响和控制力有限。 中世纪后期, 战争和宫廷支出形成巨大的压力, 新兴的商业繁荣也促进了国家收入的增长, 国王开始在领地之外获取收入来源, 也就是以征税的形式将领地之外的财产所有者的一部分收入转化为国家税收收入。“税收国家”是经济学家熊彼特于1918年提出, 是指由公众税收养活的现代国家, 但有税收的国家不一定是“税收国家”。真正成为税收国家, 要求中央政府和地方政府在全国范围内通过征税取得财力, 更重要的是财政收入主要来源于家庭和私有经济。13世纪末至18世纪末这一时期, “税收国家”不能将所有的财政收支活动进行整合、规范和约束, 财政收支管理混乱、浪费和腐败丛生、收支效率低下。 预算理念形成于1215年英国的《大宪章》, 《大宪章》规定:“英皇未获得议会同意不得征税”。在这之前, 英皇可以自行决定征税, 由于要经过议会同意, 就意味着征税有了预计的含义, 英皇的权力受到了约束。现代预算制度萌芽于17世纪后期的英国, 1688年光荣革命后, 国会议员们要求加强对政府资金的监督, 英国国会在巩固原有收入同意权的基础上, 又获得了对政府开支的否决权和支出结果的审计权, 从而强化了国会预算监督权。这时的财政有了财政集中和预算监督的两个特征, 这意味着英国开始由税收国家向“预算国家”转型。预算的英文budget是指用皮革制成的公文包, 而19世纪中期, 英国财政大臣的“公文包”或者说预算, 指的就是下年度的收支预算数。英国财政大臣要在议员面前打开公文包, 向议员报告这一数字并征得同意, 也就是英国的国家财政收支必须经过议会的批准。由此可见, 英国早期的预算无不与国家治理有关, 英皇不能自行决定国家财政收支, 国家财政收支必须经过议会批准, 而议员又代表了各方利益, 通过议员之间对预算的相互讨价还价, 最终使得预算能够均衡各方利益, 因此预算一出现就不再是只代表英皇自身的利益而是反映社会各方的诉求, 国家预算一开始就具有了“公民性”而不是“国王性”。 尽管近代预算制度产生于英国, 但却发展于美国。1921年, 美国颁布了《预算与会计法案》 (the budget and accounting act) , 使得国家预算体系较为完善。该法案要求成立预算局, 统一预算的编制和控制权, 使得预算的基础更加夯实。同时, 设立审计总署, 加强对预算的审计监督以提高预算的质量, 实行预算问责以提升预算的决策水平和决策能力。在预算方法上采取了分项列支预算 (line item budget) , 也称分项预算。分项预算一改总额预算 (lump-sum budget) 缺乏责任控制的缺陷, 不仅控制收支规模, 而且控制支出的范围和标准。在预算执行上, 通过财政检查和合规性审计确保政府预算收支行为的合法性和合规性。美国颁布的这一法案意味着国家通过预算对政府的收支行为进行更为严格的控制, 这表现在预算不仅要分项列支并确定开支范围和标准, 而且必须与必要合理的政府行为相联系;同时这一法案也意味着国家通过预算法治对国家预算行为进行有效的规范, 这有利于预算发挥国家治理的效应。美国《预算与会计法案》的颁布使得国家预算的“公民性”进一步凸显。所谓预算国家就是采用现代预算制度组织和管理财政收支并以此进行国家治理的国家。它的特征是财政统一和预算监督, 但不同的国家先后顺序不同, 法国是先有财政统一, 后有预算监督;英国是财政统一与预算监督交替推进;美国是先有预算监督, 后有财政统一。 可以看出, 国家预算从形成开始就是为了直接规范国家的财政收支行为, 并通过对财政收支行为的规范和约束直接融入国家治理之中。那么国家预算到底在国家治理中能够发挥怎样的效应?为了发挥这种作用, 国家预算对自身又进行了怎样的变革?这正是本文所要研究的问题。 二、 防止社会权力过