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自然资源国家所有权的立法取向 ．自然资源国家所有权 1.宪法规范的基本原则和主要特点。 （一）自然资源国家所有权属于国家基本经济制度范畴 （二）国家所有等同于全民所有，是一种经济主权的表达 （三）国家所有权是与集体所有权并列的所有制形式 （四）国家所有权涵盖一切形态的自然资源 （五）通过法律保留预留规范发展空间 （六）待决的问题 二、全国人大与国务院在行使国家所有权上的分工 （一）全国人大是名义上的国家所有权归属 （二）国务院代表国家行使自然资源国家所有权 （一）原则：地方政府不得行使国家所有权 （二）例外：赋予自治地方政府实质的管理权 近年来，自然资源国家所有权成为了学界讨论的热点话题。就已经展开的讨论而言，学者们将主要精力投入到探究自然资源国家所有权的性质上并已形成不少有影响力的理论。马俊驹教授认为，国家所有权是私权与公权的结合，其不仅受私法调整，应通过建立公物制度完善国家所有权的立法体系。 本文主要将以立法资料为基础白描式地呈现全国人大常委会如何面对不同的情境界定和扩展国家所有权的含义。笔者期待通过这种最为基础的梳理作业为学界同仁进一步讨论国家所有权的性质提供必要的资料。通过立法者的视角，或许我们也能从一个侧面窥视自然资源国家所有权的制度定位及其本质。 一、 规范土地权属 现行《宪法》有关自然资源所有权的规范分布于第9条及第10条。 第9条主要规定土地以外的其他形态自然资源的归属： “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 “国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。” 第10条则专门就土地的权属问题进行规范： “城市的土地属于国家所有。 “农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。 “任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。 “一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。” 由此可见，现行宪法框架下的自然资源国家所有权的规范包含以下几个方面的基本要素及特征。 （一） 自然资源的所有权属于国家的基本经济制度 就体例安排而言，现行宪法延续了此前三部宪法的惯例， （二） ．自然资源国家所有权的内容 现行宪法明确规定，国家所有即全民所有。这是一种集合意义上的所有权，也是一种无法具体化的所有权，其更多的是一种经济主权的表达。公民个人不能通过主张其作为全民的一员而对自然资源主张所有权，因为宪法“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，并规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”。这一点也与1946年《中华民国宪法》存在共通之处。 （三） 国家财产是集体财产的所有权形式 与前三部宪法明显不同的是，现行宪法并不承认公民个人对任何形式的自然资源拥有所有权。 （四） 林、山、草原、草原、草原、荒荒地、针对等 现行宪法所确立的国家所有权理论上涵盖了所有形态的自然资源。除了列明的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂”和“城市的土地”之外，其还统摄未列明的“等”其他资源。这一点与集体所有权存在明显的区别，因为后者的统摄对象是采取穷尽列举的方式，即包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山以及农村和城市郊区的土地这九种形态的资源。 （五） 通过法律确认并初步明确的事项 宪法在确立上述制度框架的同时，也预留了规范在未来时期进一步发展的空间。一方面，既有的宪法规范中已经包含了若干重要的立法授权（委任）条款。例如，全国人大及其常委会可以通过法律将原则上属于国有的“森林和山岭、草原、荒地、滩涂”变为集体所有。另一方面，宪法规范中暂未明确的事项也需要通过立法进一步加以明确。例如，哪些未列明的资源可以被确定为国家所有？受国家保护的“珍贵的动物和植物”能否被划归国家所有？此外，宪法修改过程中暂时搁置、悬而未决的问题也需要适时通过立法予以解决。例如，镇的土地所有权问题并未在宪法中得到解决，立法机关后续“可以根据实际情况分别处理” （六） 国家所有权的具体化 作为经济主权表达的国家所有权无法为自然资源的保护和有效利用提供更具可操作性的规则。作为一项基本经济制度，国家所有权也终将面临如何具体化为可识别的权利这一问题。但是，在这些方面，宪法几乎保持沉默。 二、 国家所有权的主体 根据宪法的规定，全民所有与国家所有是可以划等号的。究竟哪个机关有权代表全民行使对自然资源的所有权，立法机关曾展开一系列的讨论和决策。在立法形成过程中，国家所有分别在国际法与国内法两个层面上被定义。 在国