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农村土地财产权的立法保护 在过去几十年中国传统城市化发展的背景下，虽然创造了经济快速增长的奇迹，但与此同时，它带来的矛盾也越来越明显。中国的人地关系紧张，土地纠纷频发，社会和谐受到损害。这与对农村集体土地的立法定位存在偏差不无关联。本质上, 当前的法律制度设计中过分淡化了农村集体土地的财产权属性, 甚至存在以所有制概念偷换所有权概念的嫌疑。农村集体土地兼具资源与资产两种属性, 因此附着于农村土地之上的权利更多的表现为一种财产权, 这种财产权在静态上的表现是一种物权, 而动态上的反映则为一种债权, 因此必须从静态存在的财产物权和动态流转的财产债权两个层面分析法律对集体土地财产权的定位偏差。 一、 农村地区的土地所有权法 (一) 农村土地所有权的立法偏差 1. 宅基地和自留地、自留山 我国《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有。”这在实际上确立了土地所有权的城乡二元化配置状态, 这种割裂式的权利配置状态带来的城乡土地资源配置的二元化, 在土地价格形成机制不完备的情况下, 由此引发的城乡矛盾、人地矛盾都异常突出。 2. 农村集体组织的虚位配备 梳理相关法律的规定, 不难发现, 在《宪法》和《土地管理法》中将农民集体定位于乡 (镇) 、村和村民小组三级组织, 而《民法通则》则将之规定为乡 (镇) 和村两级, 《农业基本法》又规定为村民委员会和地区性经济组织。立法的混乱直接导致了农村集体组织概念的模糊, 进而直接使得集体土地所有权主体呈现出法律虚位的状态。更进一步说, 造成农村集体组织虚位的主要原因并不完全在于法律上没有对集体组织作出明确界定, 更多的还与农村松散型的社会组织治理形式相关。在松散型的农村自治社会, 法律很难对农村集体组织作出明确的界定, 以致出现立法上对集体组织界定的前后不一。立法的混乱使农民集体组织成为一种表面界线明确但却本质虚无的主体, 集体土地财产权的保护也因主体不明确而成为无法落到实处的难题。 3. 集体土地所有权的消极影响 由于农村集体组织的法律边界难以厘清最终导致集体土地所有权缺失保护主体, 在行政权力高度干预下的土地集体所有也就理所当然地演变成了终极的国家所有。 (二) 农村集体土地用益物权的意思自治困境 用益物权视角下的集体土地财产权实现的盲点在于现行法律的规定阻碍了农村土地用益权利的流通性。无论是所有权还是用益物权本质上都属于绝对权, 其排他性的支配权属性决定了农村集体用益物权人在其使用、收益权范围内具有对自有权利处分的自由, 因此, 流转自然也应当尊重物权人的意思自治, 但由于立法的种种偏差, 使得农村土地用益物权在实际行使过程中要么呈现出无法实现意思自治的阻碍, 要么呈现出过度意思自由的乱象。 1. “使用国有土地”的认定 《物权法》规定的建设用地使用权仅指向国有建设用地, 而《土地管理法》则根据土地用途划分, 其“建设用地”的内涵不仅包括国有建设用地, 也包括农村的建设用地, 正因为两法对建设用地界定范围的不一致, 直接导致的结果是在实现用益权能时, 农村建设用地 (除宅基地使用权外) 的法律调整出现大量留白。《土地管理法》第四十三条第一款规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这样的规定在事实上就彻底堵住了农村建设用地使用权入市的法律入口, 而同时对入市的建设用地使用权仅留下国有建设用地一个口子, 这不单单涉及其间的政府行为寻租的问题, 更重要的是为同是建设用地的两种不同性质的土地权利先天地设置了“身份歧视”的门槛。换言之, 农村建设用地除用于兴建农民住宅、乡镇企业、村公共设施和公益事业外, 基本不可能通过集体土地所有者而取得, 因为法律除了没有赋予集体土地所有者进行建设用地出让的权利外, 连集体组织进行建设用地利用的权利也被限缩在极其狭小的范围内。正因为城乡建设用地的“身份歧视”存在合法性基础, 进一步加剧了城市发展对农村空间的挤占, 并且由于这样的土地资源挤占同步带来了对农村其他资源的掠夺式盘剥, 城乡二元化的格局就进一步从土地空间二元化发展到连同城乡社会二元化在内的整体二元化。 2. 制定宅基地使用管理办法 《土地管理法》对农村宅基地使用问题作出了几点原则性规定, 具体来说, 从量的控制上, 并没有作出绝对量化的规定, 而仅设置了“一户一宅”的原则性规定;从选点的要求上, 仅要求符合农村土地利用规划;从权利取得上, 规定了审批权由县乡政府行使。同时, 《土地管理法