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依法治国背景下人口管理的法治思维 创新社会管理是新一届中央政府组织实施的一项重要任务。这是国家治理体系和治理能力现代化的重要性。人是构成社会的第一要素,社会治理的核心是以人为本。实施依法治国方略,推进社会依法治理,坚持以人为本,运用法治思维和法治方式创新人口管理是一个重大课题。 一、 是中国户籍制度的萌发 中国的人口管理有一个鲜明的特点,就是自古以来与户籍捆绑在一起,通过户籍管理来实现对人口的管理。西汉时期创制的编户制度可以说是我国户籍制度的发端。西汉政权建立后,为加强对人的控制,下令逃散在外的农民一律返回本乡,进行人口登记,把农民的人口、年龄、性别、土地财产等情况,详细登记在册,并根据土地和人口多少征收赋税和徭役,即所谓的编户 我国现行的户籍管理制度建立于新中国成立之初,但因各个历史时期政治、经济、社会、文化等因素的客观制约,法治化的历程并非一帆风顺。 (一) ．人口流动在全国范围内 1950 年8 月公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法( 草案) 》,尽管只是一个行政规章,但却是以法治方式管理人口的起点。 1954 年,中国颁布实施第一部宪法,其中规定公民有“迁徙和居住的自由”。这是中国千百年来首次以最高法律赋予公民迁徙和居住的自由权。 1955 年6 月,国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》,开始统一全国城乡的户口登记工作。这既是第一部人口管理的行政法规,也是新中国户口登记制度的开端。 随着建国后的经济复苏,城乡差别、工农差别逐步显现,再加上公民有“迁徙和居住的自由”,人口出现大规模迁徙,1954 年,全国自由迁徙人口为2 200万人,1955 年为2 500 万人,1956 年为3 000 万人。 1958 年1 月,第一届全国人民代表大会常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》,这是中国第一部人口管理的法律。这部法律第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户口类别,也是以法律形式对人口自由流动实行严格限制的开始,在事实上废止了1954 年宪法关于迁徙自由的规定。 1975 年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。 (二) 在条件成熟的时候,建议将其直接开“农转非”内部指标确定为农村社区逐步将其明确了用途 改革开放以来,我国经济社会发生了史无前例的深刻变革,出现了建国后第二次人口大量流动,加上经济多元化、利益多元化的快速形成,城乡二元化的户籍管理制度被冲击得“千疮百孔”,传统户籍制度对经济发展和社会进步的制约日益明显,国家对人口和户籍的管理呈现出由紧到松的趋势。 1984 年10 月,国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民自理口粮进集镇落户。 1985 年7 月,公安部颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》,将“农转非”内部指标定在每年万分之二。 1997 年6 月,国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》,明确规定: 从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员,小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员,在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民,以及其共同居住的直系亲属,可以办理城镇常住户口。 1998 年7 月,国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》,解决了新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属,凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源,已居住一定年限并符合当地政府有关规定的,可准予在该城市落户等几个群众反映强烈的问题。 2001 年3 月30 日,国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,对办理小城镇常住户口的人员,不再实行计划指标管理。 (三) 中国人口管理的发展历程 2010 年1 月31 日,中央一号文件提出,深化户籍制度改革,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。 2014 年7 月24 日,国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,正式取消了农业户口与非农业户口性质区分和由此产生的蓝印户口等户口类型,统一登记为居民户口。户口迁移政策更加宽松、更加积极。 纵观建国后我国对人口管理的发展历程,本文作出这样的概括: 对人口的管理大致可以分为两个阶段: 一是改革开放之前,主要特点是以法律法规为主要手段对人口的自由流动从宽松状态逐步走向严格控制,但基本实现了对人口的固化有序管理; 二是改革开放之后,主要特点是以政策为主要手段对人口的自由流动从严格控制逐步走向宽松,虽然缺乏新的立法,但却为制定全新的人口管理法治框架奠定了基础。 二、 管理力量源泉和根本保障是中国人 我国已成为世界第二大经济体,正在从世界大国向世界强国迈进,在