农地金融化的地方探索与制度重构.docxVIP

农地金融化的地方探索与制度重构 一、 农地金融化的概念及制度发展 “农业和农村金融是现代农业经济的核心，也是社会经济发展的动力。”1 农村金融体制的创新涉及商业性金融、合作性金融和政策性金融 “三位一体”的农村金融体系的建立, 其中, 商业性金融是市场化趋势下的自然选择, 随着农业产业化和农村城镇化的不断推进, 商业性金融的地位日益重要。2 长期以来, 我国农村处于严格的金融抑制之下, 1 以担保贷款为特征的商业性金融在农村举步维艰。诸多研究表明, 缺少担保物是造成农村贷款难的重要因素之一, 2 担保物能在一定程度上减轻信贷市场上信用授受双方的信息不对称问题, 从而部分解决商业性金融中的逆向选择与道德风险难题。3 在我国农村, 农户拥有的财产主要有土地承包经营权、房屋及其占有范围内的宅基地使用权、农业生产资料和农产品, 其中, 土地承包经营权最为重要。4 以土地承包经营权金融化为核心的农地5金融化也就成为农村金融深化的一个路径。 农地金融是以土地承包经营权为担保财产而发生的信用授受行为的总称, 具有聚集资金、分散风险和配置土地资源的功能。6 虽然农地金融化包括了农地抵押、农地信托、农地证券等各种外在表现形式, 但农地抵押是农地金融化的核心和基础, 农地信托等其他农地金融产品均在农地抵押的基础上展开和发展, 因此, 本文以农地抵押化为核心论述农地金融化。7 不少学者认为, 农地承载社会保障功能, 一旦金融化, 农民就面临丧失承包地的风险, 失去基本生活保障, 进而危及社会稳定。8 基于此, 我国制定法上一直限制农地的金融化, 农地被长期排斥于农村金融体系之外。 面对信息严重不对称的农村信贷市场, 释放农地的财产功能和融资潜力是农村经济发展的客观需要。法律上的禁止性规定并未扼制农地金融实践的发展, 如贵州湄潭县农地金融改革试验、福建三明农地抵押贷款试点、宁夏同心县农地抵押试验等地方性的探索都试图消除农地金融化的制度障碍。在政策层面, 我国一直在探索消除农地金融化的制度障碍。 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称十七届三中全会 《决定》) 明确指出, 要 “扩大农村有效担保物范围”。“原则上, 凡法律没有禁止、物品权属清晰、风险可控、可用于贷款抵押担保的各类动产和不动产, 都可进行试点。”1 金融监管部门的政策逐渐向前推进, 先是“探索发展大型农业生产设备、林权、水域滩涂使用权等抵押贷款, 规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款”, 2 然后是 “有条件的地方可试行土地经营权贷款”, 3 再到 “探索发展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”, “丰富 ‘三农’贷款增信的有效方式和手段”, 4 以及 “支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包权、宅基地、农房等抵 (质) 押贷款业务”, 5 体现了金融监管部门制度创新的态度。十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (以下简称十八届三中全会 《决定》) 明确指出:“赋予……承包经营权抵押、担保权能。”6 这些重大制度创新为农地的金融化打开了通道, 对农户家庭经营的信用缺失、金融缺失起到重大的补位作用。中共中央、国务院于2014年1月19日印发 《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 (以下简称2014年中央一号文件) , 其中明确指出 “在落实农村土地集体所有权的基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”, “有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法, 建立配套的抵押资产处置机制, 推动修订相关法律法规”。至此, 农地金融化的制度构建正式被提到议事日程。 实施农地金融化, 如何解决农地生产要素功能与社会保障功能之间的冲突?如何在不改变农地承包关系的前提下, 尽可能地发挥农地的市场价值?十七届三中全会以来的实践给我们带来哪些经验教训?解决这些问题, 成为目前农地金融化制度设计中的紧迫任务。 二、 对以家庭承包方式取得的土地承包经营权抵押 农地金融化的现行规则, 主要规定于 《农村土地承包法》、《物权法》以及农业部 《农村土地承包经营权流转管理办法》、最高人民法院 《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等中。1 《农村土地承包法》依承包 (取得) 方式的不同, 对土地承包经营权作了类型化上的区分, 并就其担保问题作了不同规定。其中, 以家庭承包方式取得的土地承包经营权较受限制, 而以招标、拍卖、公开协商等承包方式取得的土地承包经营权较为自由。土地承包经营权的抵押在该法中被定位为一种流转方式, 2 上述两种土地承包经营权的金融化在该法中的规定并不一致。以其他承包方式取得的土地承包经营权, 因其仅涉及 “不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等