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论我国排污收费立法的权力基础 立法的权力基础是指中央政府或地方政府的法律权力，或国家权力代表机构根据国家宪法赋予的法律权力。从我国的排污收费制度来看,排污收费立法最根本的权力基础来自于国家宪法。《宪法》第二十六条规定,中央政府(国务院)行使“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”以及“领导和管理经济工作和城乡建设”;第二十六条规定,“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”,第十五条规定,“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。《宪法》中的这些条款,规定了国家为保障公民享有健康的权益,有责任保护环境和防治污染。从公民的权益角度来看,这也是公民享有“健康权”和“环境权”的一种具体表现。 1 国家和地方政府关于环境污染控制 在我国,排污收费的立法直接表现在《中华人民共和国环境保护法》及其环境保护各单项法中。 (1)《环境保护法》第二十八条规定,排放污染物超过国家或地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。 (2)《中华人民共和国水污染防治法》第十五条规定,企业事业单位向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费;超过国家或者地方规定的污染物排放标准的,按照国家规定缴纳超标准排污费。 (3)《中华人民共和国大气污染防治法》第十二条规定,向大气排放污染物的单位,超过规定的排放标准的,应当采取有效措施进行治理,并按照国家规定缴纳超标准排污费。 (4)《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十六条规定,产生环境噪声污染的单位,应当采取措施进行治理,并按照国家规定缴纳超标准排污费。 (5)《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十四条和第四十八条分别对产生工业固体废物的单位和产生危险废物的单位缴纳排污费进行了明确规定。 (6)《中华人民共和国海洋环境保护法》第十一条规定,直接向海洋排放污染物的单位和个人,必须按照国家规定缴纳排污费;向海洋倾倒废弃物,必须按照国家规定缴纳倾倒费。 在这些单项污染防治法规的基础上,立法的结果主要表现为国务院2003年颁布的《排污费征收使用管理条例》(以下简称《条例》)和《排污费证收标准管理办法》(以下简称《办法》)以及部门和地方政府的一些法规、规章。我国排污收费制度从法律构架上来说,是所有环境管理制度中法律基础最健全的一项制度。 2 当前薪酬制度的特点及一些问题 2.1 《条例》和《办法》的颁布使排污收费制度出现了一些新的变化 随着市场经济的深入发展和我国加入WTO后与国际市场管理制度的接轨,以及近年来一些环境污染防治单行法对排污收费制度的修改,致使1982年颁布的《征收排污费暂行办法》已不能适应实际需要。2003年颁布的《条例》和《办法》(替代1982年《征收排污费暂行办法》),以行政法规的形式确立了市场经济条件下的排污收费制度,进一步规范了排污费的征收、使用、管理,使排污收费制度出现了一些新的变化。现行排污收费制度与原有排污收费制度相比具有以下五个特点: 2.1.1 浓度收费模式 实现了由超标收费向排污即收费、超标就加倍收费的转变;由单一浓度收费向浓度与总量相结合收费的转变;由单因子收费向多因子收费的转变。 我国原实行的浓度收费模式没有真正体现 “同质等量污染物等价收费”的原则,只是对超标准排放的收费额度最高的污染物征收排污费,征收标准也较低,企业缴纳的排污费远远低于污染治理成本,不少企业宁愿缴纳排污费也不愿治理污染,所谓“缴排污费,买排污权”。这种模式在促使排污者消减污染物方面,并不存在足够的刺激力度,即浓度收费模式最好的目的就是鼓励排污者达标排放,而不可能促使排污者把污染物排放降至最低。浓度收费模式实际上是鼓励排污大户的污染物排放,同时可能对污染排放小户附加了一些不合理的经济负担,或者征收了过高的排污费。 现行的浓度与总量相结合的收费模式完全体现了“同质等量污染物等价收费”的原则,适应了我国污染防治工作思路的转变,即从污染物的浓度控制向浓度和总量控制相结合的转变,从点源治理向流域、区域综合整治的转变,从末端治理向源头和生产的全过程控制、实行清洁生产的转变。 2.1.2 排污收费的现状 原有收费财政体制与环境污染特点不相适应,中央财政不参与排污收费资金的分成,参与分成的全是地方财政,对于局部污染问题,地方政府可能有治理的激励,但对跨行政区域的污染,地方政府没有任何治理意愿,这直接导致了大量排污费资金被挤占、挪用、积压。据国家环境保护总统局计,到1996年底,全国各级财政尚未拨付的排污收费资金达7.83亿元(不包括合理结存的8亿元),各级地方政府及有关部门占用或挪用的排污收费资金约7亿元,银行存款14.8亿元,三项共计29.3亿元,占同期征收排污费总额的13.76%。 现行排污收费制度对排污费的征收、使用和管理严格实行收支两条线。征收的