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中国土地制度的现状与问题 土地使用计划是有效组织土地使用的综合措施。按照联合国粮农组织(FAO)1993年的定义,土地利用规划是综合评价土地和水资源、可选择的土地利用、结合经济和社会条件,以选择和做出最佳的土地利用选择。 国外普遍比较重视土地利用规划的实施,赋予土地利用规划法律效力,将任何随意变更土地用途的行为视为违法,从而保证土地用途管制能有效执行,如加拿大、美国、日本等国。 我国1997年颁布的《土地管理法》第三章明确规定了土地利用总体规划制度,但自实施以来,法律效力并不明显,土地利用总体规划没有发挥应有的约束力和强制性。现实中仍存在大量严重违反土地规划的问题,且近年来愈演愈烈,有些地方私自调整规划,避开国务院审批,将大量基本农田调出去做了建设用地。造成中国土地利用规划法律效力不力的原因是多方面的。土地是稀缺性、不可再生资源,因此,探讨土地用规划的法律效力,合理利用土地资源,对于经济社会的可持续发展有着重要意义。 一、 土地使用计划的有效性的探源 1. 强调土地的社会化 土地利用规划作为一项法律制度的产生,有着深刻的社会背景,其与土地所有权制度息息相关。近代民法一个典型的特征就是私有财产的绝对所有,土地所有者拥有的土地所有权具有绝对排他性。土地私有者具有相当大的决定权,具有如何利用其所有的土地甚至滥用土地的自由。在这种社会背景下,人们很难意识到要从宏观上合理利用土地,土地利用规划制度自然没有产生的土壤。与近代民法相对应,现代民法的一个典型特征是,私的所有的社会制约,即强调所有权的社会性,这是对近代民法私有财产绝对所有的突破。具体到土地问题上,不受约束的私人行动往往会导致土地资源的掠夺式利用、土地浪费以及将成本转嫁到其他社会成员身上的情况。而且,随着社会的发展,人口的增加,大企业的出现,人们越来越清晰地认识到土地的地理位置是固定的,土地资源是有限的。为了制约私的所有的滥用,平衡私人与社会群体的利益冲突,指导土地最佳利用的土地利用规划制度随即逐渐产生并完善起来。 2. 土地利用规划权是公权与私权的综合 土地利用规划权属于公权还是私权?公权与私权的区分与公法与私法相对应,根据公法所规定者为公权,根据私法之规定者为私权。人们普遍认为:公法调整非平等主体之间的社会关系,以确认公权并使其服从法律规制为根本任务;私法调整平等主体之间的社会关系,以确认私权并保证其实现为己任。公法强调的是运用行政权力,管理者意思先定,社会本位;私法强调意思自治,合同自由,经营自由,个人本位。就土地利用规划权的产生来看,土地利用规划是国家为了制约私的所有的滥用,平衡私人与社会群体的利益冲突,指导土地最佳利用,对土地资源利用进行干预的制度。所以说,土地利用规划权虽然是与土地相关的一项权利,但与土地所有权不同,其并不具有私权性质,土地利用规划权具有公权性质。 3. 中国的土地利用规划权 从土地利用规划权的起源来说,要实现土地最有效的利用,仅靠个人的规划是远远不够的,必须由一个代表社会最广大人们利益的具有公权力的机构来实施,这个重担的承担者非政府莫属,因此,土地利用规划权只能由政府行使。从土地利用规划权的法律性质来说,既然土地利用规划权具有公权性质,土地利用总体规划权只能由政府行使。 在中国,土地利用规划权的行使主体是各级人民政府及土地管理机关,土地利用规划是国家组织管理社会经济的职能之一。 1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》第17条规定:“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用规划。”第21条第1款规定:“土地利用总体规划实行分级审批。”《土地管理法》第21条第2、3、4款分别规定了土地利用总体规划的审批权的行使。其中省、自治区、直辖市的土地利用总体规划,报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批。除此之外的土地利用总体规划,逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。其中,乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。由此可见,中国土地利用规划审批权的主体主要是中央与省级政府,土地利用规划执行权的主体主要是各省、市、县人民政府。 4. 土地使用计划的有效实施对可持续和可持续经济发展的影响 加强土地利用规划的法律效力,提高土地利用效率是实现经济社会可持续发展的关键问题之一。 (1) 建立高效的土地运行保障体系 要保证经济社会可持续发展,土地资源的可持续利用是基础。必须保有足够数量和品质的耕地,巩固农业基础地位;必须保护好土地生态环境,遏制生态恶化,提高城乡环境品质;必须妥善安排各项建设用地,支持经济快速发展;必须建立良好的土地利