中国养老机构政策的发展路径和问题.docxVIP

? ? 中国养老机构政策的发展路径和问题 ? ? 　　一、问题的提出 　　根据中国民政部2016年7月11日公布的《2015年社会服务发展统计公报》，截至2015年底，全国60岁及以上老年人口22 200万人，占总人口的16.1%。其中65岁及以上人口14 386万人，占总人口的10.5%。按照联合国标准，学界也已经公认，中国于2001年进入老龄社会。杨燕绥（2014）通过测算，得出中国的实际赡养比在2012年已经达到5:1。这意味着中国于2012年已经进入联合国标准的深度老龄社会。从哲学维度来看，事物的量变超过一定的度就会形成质变。在养老问题上，中国实际已经发生了两次质变，第一次是2001年进入老龄社会；第二次是2012年进入深度老龄社会。因而，养老问题已经成为公共政策必须覆盖的领域。 　　但是，由于中国的情况复杂，各地经济、社会、文化发展不均衡，各个地方政府对于养老问题的认识有先后，导致各地出台对养老机构的管理政策也有先后之分。比如，对于农村敬老院的管理，广东省民政厅（1988）较早就颁布了《广东省敬老院管理办法》。后续则有辽宁省人民政府办公厅（1992）颁布了《辽宁省农村敬老院管理办法》、吉林市人民政府（1994）颁布了《吉林市农村敬老院暂行管理办法》。而作为民政系统最高行政机关的民政部，则于1997年才颁布了《农村敬老院管理暂行办法》。这一过程明显体现了自下而上的政策决策模式，上级的决策有明显的滞后性，比同系统的省级机构晚了9年。 　　对于城市养老机构的管理，在政策出台的路径上也呈现出同样的自下而上的规律性。上海市人民政府（1998）较早颁布了《上海市养老机构管理办法》，而民政部在15年后，于2013年才颁布了《养老机构管理办法》。而且，这些政策，从性质上说都属于“部门规章”或地方法规，而不是“法律”。 　　对于以上从中央到各省、市、县出台的关于养老机构的政策，国内学者有较多的研究。陈志卫、翁晓晖（2011）指出，对于民政类社会组织，如养老机构，由于业务管理职能和登记管理职能同属于一个机构（即民政部），容易出现自我简化程序，减少登记项目等问题，从而无意中造成后续工作的风险（如火灾等）隐患。苟衫（2012）则较早意识到养老机构提供的是服务，应该强调服务品质，而重视养老机构的信息系统建设是提高服务品质的首要任务。董新民、张文荣（2012）进一步强调了加强养老机构服务的品质管理，实现从老有所养到老有颐养的跨越，并提出了分星级管理养老机构的思路。白冬梅（2012）则从养老机构的资本结构角度进行了研究，提出国有资本和民营资本的结合才能提高养老机构的管理效率。朱欣玉（2016）以及陈国治、李龙柏（2017）对于养老机构的火灾发生原因进行了研究，指出目前养老机构的登记制度在执行时有漏洞，以及必须坚持严格执行消防准入的原则。王栋（2016）以及柏桉、马凤蓉、王玮琦等人（2017）分析了老人在养老院的伤亡案例，指出应加强养老机构的合同化管理和保险管理。王乐、刘庆帅（2017）则深入养老院实地调查，指出养老院急需加强管理，不应该只是完成登记工作。以上研究的共同信号是：政府对养老机构的管理必须加强，不能只停留在登记上。况且，登记这一步的执行还有很多漏洞。这些漏洞的积累就会造成灾难。如河南鲁山“2015.5.25”特大火灾事故，该县康乐园老年公寓发生特别重大火灾事故，造成39位老人死亡、6人受伤，直接经济损失2 064.5万元人民币。而这家养老院于2010年获得县民政部门颁发的许可证，每年的年检也都蒙混过关了。更严重的是，2013年6月，民政部出台了《养老机构设立许可办法》，而鲁山县民政局还于该年年底专门为这家养老院换发了许可证（央视新闻，2015）。这意味着民政部的下级机构可以无视上级机构的法规。试想，如果没有发生这场火灾，这样的漏洞是不是继续存在着？那么一个鲁山县可以如此，全国有1600多个县又会怎样？ 　　综上所述，本文要研究的问题是：目前对养老机构的管理政策到底有什么缺失？应该如何从公共政策的体系结构维度和内容维度加以分析改善？ 　　二、理论和方法 　　（一）理论 　　1.质变理论 　　恩格斯在《自然辩证法》中认为，在自然界中，质的变化——以对于每一个别场合都是严格地确定的方式进行——只有通过物质或运动（所谓能）的量的增加或减少才能发生。 　　这一理论同样可以运用于对养老机构的研究。当一个社会中，老年人口的占比达到一个度，就会从量变转化为质变，即进入老龄社会。此后，再经过量变的累积，又会质变为深度老龄社会。作为公共政策的制定者，应该充分把握这一规律，在可预测的质变到来之前，就应该未雨绸缪，有预见性地出台有远见的政策。例如，中国于2001年进入老龄社会，从逻辑上说，政府应该在此前出台对养老机构的管理政策。而事实上，民政部于201