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南京国民政府对烟毒影响近代社会的治理 鸦片战争以来，香烟和毒气炎盛行动了100多年。所谓“一枝竹枪,杀死英雄豪杰不见血;半檠灯火,烧尽田园家业并无灰”,正是这一罪魁真实面目的写照。在这期间,历届中央政府都对烟毒的治理做出过或多或少的努力。本文依据部分档案材料及相关史料,对南京国民政府抗战前十年的禁政工作做一概要性研究,总结其得失成败,以期为我国正在开展的禁烟扫毒提供历史的借鉴。 一、 烟禁政策的制度化、断禁化时期 国民政府自1927年奠都南京开始,到1949年最后覆灭,统治中国23年间,其禁政数经更迭,互不相续。考察其抗战前十年禁烟政策与机构的演变,大致可分为如下三个阶段: 第一阶段为“寓禁于征”时期,自南京国民政府建立始,至1928年9月《禁烟法》及《禁烟施行条例》颁行止。新政府一成立,便面对烟毒造成的“饥谨遍地,战乱不辍,实业凋敝,道德堕落”的困顿局面1,大江南北翘首以盼,希望能解决烟毒问题。同时,新政府成立之初,军事浩繁,动费万千,财政支出罗掘俱穷。在这一背景下,国民政府沿用北伐时期的“寓禁于征”2政策,意在禁烟领域一石两鸟,名利双收。1927年8月20日,国民党中央政治会议第105次会议议决,由财政部出面禁烟,自1928年始,限三年内完全禁绝。由此财政部内设禁烟处统管禁烟事宜,各县分设禁烟局及戒烟药品专卖处3。9月,财政部颁布《禁烟暂行章程》,共13条4,其实质是将一切私运、私售、私吸变为专运公卖,征收高额烟税。其规定特税税率第一年为70%,第二年100%,第三年200%。同时规定,戒烟药品须交禁烟机关统一运输,遵章贴用印花税票;贩卖戒烟药品须先行呈报财政部请领特许证;吸食鸦片在申请吸烟执照、交执照税后方为合法。11月,国民政府又公布《修正禁烟条例》(20条),主要内容与《章程》相差无几,重点仍在抽税。 1928年3月20日,财政部公布《戒烟药料护运章程》,规定为便利商民巩固运输,特备运舰数艘轮流护运戒烟药料,戒烟药料满100两以上者,可请专运所代运。次日,又公布《征收戒烟药料特税章程》,规定财政部“于各省扼要地点设立专运所,凡此项药运经该所辖境再输往各埠者,除应纳部定各省原征各税外,须按本章程所定缴纳特税。”“每1000两征收特税国币300元。”4月9日,《戒烟药料印花领用章程》出台,规定戒烟药料印花计3大类19种,“凡药料不贴印花者即属私货”,“一经查出即将原货充公,并按应纳税额处以五倍之罚金。” 对烟苗的管理,1928年3月19日颁布《各省检查烟苗局章程》,规定各省须设检查烟苗局,办理检查烟苗及征费暨收买药料事宜。对烟农申报栽种田亩,规定“如有以多报少,希图瞒匿,一经查出或被告发,除责令补报外,并处以应缴费额10倍以上100倍以下之罚金。”1928年4月,再次颁布《修正禁烟条例》(21条),将“栽种罂粟……除将烟苗铲除外并处10年以下5年以上有期徒刑”修订为经“特许”者,可栽种罂粟。在《审理烟案简易程序》中,还特别规定“凡被告人预以声明,愿纳法定最高度之罚金额,”可“不经审判,迳行执行。”至此,国民政府在征收鸦片特税方面建立起一套完整的体系。 此一时期禁政机构的设置,在《修正禁烟条例》(21条)中有明确规定,即:1、财政部设禁烟处主管全国禁烟事宜;2、各省设禁烟总局管理该省禁烟事宜;3、紧要区域内设禁烟分局,非紧要区域各县设禁烟分所;4、财政部于相当区域设专运所,办理征收特税及专运事宜。此外,依《各省检查烟苗局章程》之规定,各省还设有检查烟苗局,省以下视情况设区县检查烟苗局,及分区设征收员和检查员,并订有办事规则,如《皖北检查烟苗局办事规则》、《皖北检查烟苗各县分局办事规则》,等等5(p.184)。与此同时,政府其它部门如海关等也遵循“寓禁于征”的有关政策开展工作。 第二阶段是断禁之尝试时期,时间大致从1928年9月《禁烟法》颁布施行,到1933年秋汉口禁烟督察处成立止。“寓禁于征”政策的推行,激起全国舆论大哗;国际社会也对中国烟政表示不满,在国际禁烟会议上,中国几无立足之地。有鉴于此,随着张学良东北易帜,全国军事俟定,国民政府暂无燃眉之急,烟禁政策也由此转向以断禁为主。 1928年7月,国民政府颁布《全国禁烟会议组织条例》和《禁烟委员会组织条例》,前者规定由政府出面组织全国禁烟会议,研究各项禁烟问题的症结,厘定切实有效的禁政措施;后者规定成立禁烟委员会综理全国禁烟事宜,对于各地方最高行政长官执行禁烟事务,负指示监督之责。8月20日,全国禁烟委员会成立,隶属行政院。9月17日,禁烟委员会制定的《禁烟法》(7条)和《禁烟法施行条例》(19条)由国民党中央执委会第166次常会通过,正式颁布实施,确定以断禁为主的禁烟方针。其主要内容有6(p.261):各地设立的禁烟局所限于1928年12月1日前一律撤废;废止原先颁行