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世界减灾大会与我国的减灾战略 联合国的世界救灾大会于17日至22日在日本兵库县神井县举行。2005年1月，它在日本兵库县的神户市举行。来自世界各地150个国家或地区、161个非政府组织的4500名代表,164家新闻媒体的560多名记者,总计约3万人参与了这次盛会。世界减灾大会的主要议程包括:通过政府间辩论,形成本次会议的“兵库宣言”、“兵库未来10年减灾框架”、“横滨战略及安全世界行动计划评估”;通过热门论坛辩论,形成相关报告(5个专题讨论、5个区域讨论、3个高层讨论);通过公共论坛,对8个论题(66个研讨会)、3个部分的展览(143家参展单位)、9个部分的展版(82个展位)进行了交流;通过印度洋海啸预警系统特别辩论(论坛、技术会议),形成印度洋海啸预警系统建设框架。通过上述4个方面的议程,本次大会就过去10年世界减灾进展进行了全面的总结,并对未来10年世界减灾战略框架进行了部署。东道国日本借助此次大会,不仅全面介绍了日本阪神地震(1995)后10年恢复重建的突出成就与经验,而且通过同步举办的大型减灾设备与技术展览,系统地展示了本国在减灾仪器、设备等方面的优势与特色,预示着一个以减灾设备为标志的“减灾经济”即将到来。本文依据从此次会议上获得的大量材料及所见所闻,在综述第一次世界风险大会的基础上,进一步阐述了当前世界减灾战略的重要领域及其中国减灾战略框架的调整。 1 根据世界环境与救济大会通过的相关文件，未来的世界环境与救济战略 1.1 加强国家性社会灾 “横滨战略与其行动计划”是联合国于1994年在日本横滨召开的第一次世界减灾大会所制定的,到2004年已执行了10年。本次大会对此进行了评价,形成如下决议。第一,横滨战略和其行动计划实施以来,世界各国和地区的人们对灾害风险的重要性的理解和接受的程度在逐步提高,这是因为这一议题在可持续发展全球承诺中得到了体现,此承诺在可持续发展世界首脑会议(2002年8月26至9月24日,南非约翰内斯堡)通过的《约翰内斯堡执行计划》中得到了最明确的表达,即对脆弱性、风险评估和灾害管理作了规定。可见减轻灾害风险与可持续发展目标的实现密切相关。第二,在设立了联合国系统各相关组织相协调的“减灾机构间工作组”基础上,实施了《国际减灾战略计划》(ISDR),并明确了减灾优先领域,即减灾应成为各国各级政府发展规划的重要组成部分。第三,对减灾进行立法,或制定相关政策,并将其纳入发展议程的各个环节,突出综合减灾管理的重要性,加大政府和非政府组织对减灾的投入仍需做艰苦的努力,开展国家性的减灾论坛仍然可以见到实现减灾目标的效果,建立各种合作关系,有利于完善综合减灾的措施。第四,加强对国家一级的风险评估起到了明显的作用,特别是突出了对脆弱性的理解,完善了对风险形成机制的认识。需要改进风险评估使用的数据质量和数据共享机制。人们更加关注正在出现的风险因素,特别是城市风险问题,以及自然灾害与技术等人为风险因素的相互作用,突出区域风险的特点,改进区域风险控制的能力。预警被广泛视为减少灾害风险的一个关键组成部分。1994年以来,预警系统技术能力有了明显的改进,但目前的系统有其局限性,许多国家和地区仍然缺乏有效的预警系统,而且预警系统的社会和政策组成部分未能跟上技术能力改进的步伐。人们对造成风险的环境因素、人类脆弱性的认识不足,预警在可持续发展中的作用往往没有得到承认。应将预警系统纳入国家发展政策与规划之中,并组织实施。第五,减灾知识管理和教育能力有一定的改善。减灾信息的管理和交流至关重要,减灾教育在教育界得到了重视,教师在减灾教育中有了很强的影响力,但将减灾问题纳入课程的工作进展缓慢,明确的风险教育大纲在多数国家仍属例外。减灾高等教育还需做出更大的努力,一些减灾教育机构发挥着重要的减灾培训与宣传和教育作用。减灾能力建设是实现减灾目标的关键因素,其中社区减灾能力建设有着极为突出的作用。开展对减灾的深入研究已有了长足的进步,明确减灾研究的多学科性质,突出对减灾中人的行为研究,加强对区域减灾的综合评价研究,重视对减灾中的风险认识等成为人们更加关注的减灾研究领域。提高公众意识是成功减灾的一个关键要素。第六,重视减少风险的基本因素,强调减灾相关部门或机构的协作,大大改进了其协调机制。灾害风险与环境和自然资源管理之间有着密切联系,重视减灾中的环境与资源协调,收到明显的减灾效果。执行一系列与自然资源保护相关的国际公约,大大有利于促进区域减灾工作。清除贫困是加强减灾的重要途径,重视教育、卫生、金融、保险机构等在减灾中的特别作用,已在一些地区收到良好的效果。土地利用规划已被证明是一项重要的减灾手段,它涉及风险评估、环境管理、发展生产。转化减灾科技成果亦可收到良好的减灾效果,重视减灾科技的研究与开发,大大提高了国家和区域的减灾能力。第七,政府与民