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论破产法上破产管理人监督机制的构建 破产管理制度是破产法的重要组成部分之一，但国家法律对破产管理人员的任命没有详细规定。英美破产法受信托制度的影响,将破产管理人称为破产信托人；在大陆法系国家,德国、法国以及我国台湾地区的破产法称之为破产管理人,日本则称之为破产管财人。我国企业破产法(试行)称之为清算组,民事诉讼法在企业破产还债程序一章中称之为清算组织。正在修订的破产法草案将清算组改称为管理人,体现了与大陆法系国家的法律接轨的立法意图。 “破产行为是一项复杂的社会实践,其间交织着多个利益主体的利益冲突。”①1破产案件中的利害关系主体包括了取回权人、别除权人、优先权人以及一般债权人,以债务人通常所剩无几的财产来满足上述众多权利人的权利请求,其利害关系的冲突与复杂程度可想而知,这无疑会使身处关键位置的破产管理人承担着重要的责任。如果对破产管理人执行职务的行为不能进行有效的监督,将难以保证其执行职务的公正性和客观性,损害债权人对破产程序的信赖,通过破产程序来公平分配破产财产、维护正常的社会经济秩序的目标也将难以实现。所以,构建科学、完善的破产管理人监督机制是破产法修订过程中的一个重要方面。 与国外有关破产管理人监督机制的规定相比较,我国现行破产法对作为破产管理人的清算组的监督机制存在着明显的不足,主要表现为缺乏专门的监督机关,且监督措施不够完备,没有明确规定清算组应负的法律义务和违反义务时应承担的法律责任。 (一)缺乏专门的监督机关。专门的监督机关即监督人在国外破产法上是极受人们重视的法律制度之一,已有数百年的历史,这一事实本身就足以说明其所蕴涵的不可替代的制度价值。监督人制度对债权人利益的维护却是至关重要的。②2遗憾的是,这一在国外实施多年的行之有效的法律制度,至今在我国的破产法上仍难觅踪迹。应当坦言,我国破产法对清算组的监督机制之所以形同虚设,固然有多方面的原因,但专门化监督机关的缺位也是造成此种状况的主要原因之一。 (二)监督措施空泛化。③3我国现行破产法虽然规定破产管理人应当接受法院与债权人会议的监督,但缺乏具体有效的监督措施。如未对清算组应经债权人会议同意的行为详加列举;没有明确规定清算组应负的法律义务;清算组成员在执行职务时应受的约束极为有限,也没有清算组成员未尽必要的注意而致利害关系人损害应承担责任的依据。对清算组损害利害关系人利益的行为或其他违法行为,破产法虽然规定人民法院有权“予以纠正”甚至可以“更换不称职的清算组成员”,但这里所谓的“纠正”、“更换”却并非是清算组承担法律责任的具体方式,也无助于利害关系人损失的救济和填补。所有这一切都使得监督主体欲进行监督而又无从下手,法律失去了其应有的可操作性。 笔者根据对国外立法例的研究,结合我国的具体情况,对我国的破产法中的破产管理人制度提出以下完善建议: (一)增设破产监督人制度 在国外多数国家的立法例中,监督人是“代表债权人会议,藉以表达债权人的共同意思,议决破产程序中的有关重要事项,并对破产程度进行监督的常设机构。”①4笔者认为,增设破产监督人制度,对构建我国的破产管理人监督机制是十分必要的。 1.有利于破产程序公正价值目标的实现。 在破产程序中,多数国家的破产法设立了便于公正清偿债权的债权人会议、破产管理人以及破产监督人等组织。债权人会议使所有的债权人能充分发表对破产财产处理的意见;破产管理人围绕破产程序进行的目的独立于各利害关系人之外,自主地处理、变价和分配破产财产;监督人是代表全体债权人,对破产管理人的行为是否合法进行监督的组织。这三个机构既相互独立,又相互配合,共同维护着破产程序的公正性。而我国的破产法没有设立专门的监督机关,影响了破产程序中机构构成的完整性和系统性,不利于程序公正目标的实现。②5 2.有利于破产程序效益价值目标的实现。 虽然在破产程序中增设破产监督人会增加破产费用,但如果没有专门的监督机构,而仅靠法院的监督,难以防止大量侵权乃至犯罪行为的发生,这无疑会造成极大的资源浪费,影响破产程序实施的效果。相反,如果设立了监督机构,就可以大大抑制上述不良现象的发生,所获收益将远远超过因设置这一角色所产生的成本。 3.有助于对破产程序中日常事务实施有效的日常监督。 依照我国破产法的规定,法院在破产程序中发挥主导作用,债权人会议仅起辅助作用,这不利于对破产程序实施有效的日常监督。首先,法院肩负着繁重的审判任务,只能通过决定重大的或有争议的事项对破产程序实施审判上的监督。而破产清算中又有大量具体的法律事务与非法律事务,法院对这些具体事务实施详尽周到的监督是不可能的。其次,债权人会议作为债权人全体参加破产程序的意思表示机关,行使监督权也存有先天不足:(1)债权人会议无法对破产清算实施日常监督;(2)频繁召开债权人会议既不经济,又可能妨碍破产案件的及时审理。(3)