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资源型城市援助的政策选择 资源市是指以当地自然资源为基础，以资源行业为指导的专业职能城市，包括矿业城市和森工城市。目前, 中国共有各类资源型城市118座, 约占全国城市总数的18%, 涉及总人口1.5亿人。在当前新的形势下, 深入探讨国家对资源型城市实行援助的科学基础和标准, 确定国家援助的对象和重点领域, 提出未来国家援助政策的调整方向, 对于推动形成区域协调发展新格局具有十分重要的战略意义。 一、 政府需要重点对部分资源型城市进行援助 从发展转型面临的问题看, 资源型城市大体可分为三种类型:一是处于成长期的资源型城市, 其资源储量仍较丰富, 面临的问题较少, 完全有能力依靠自身力量解决发展限制;二是处于成熟或衰退期的资源型城市, 虽然其资源性产业出现了衰退迹象, 但是其接替产业发展基础较好, 发展潜力大, 或者已经顺利实现了发展转型, 这些城市也不需要国家投入大量的财力物力进行援助;三是那些资源型产业出现衰退, 或者资源面临枯竭, 其发展遭受到瓶颈制约, 而依靠自身力量又无法走出困境的问题型资源型城市, 这些城市应该成为国家援助的重点对象。 目前, 有关部门和一些学者仅仅从资源枯竭角度来探讨国家对资源型城市的援助问题, 将国家对资源型城市的援助视为对资源枯竭型城市的援助, 而资源枯竭只是衡量是否给予援助的主要标准之一, 不能作为是否给予援助的全部内容。从理论上讲, 并非所有的资源型城市国家都需要给予支持, 也并非只要资源枯竭就必须对其进行援助, 国家援助的只能是那些处于相对衰退或者面临资源枯竭和诸多困难、自身无力持续发展下去、确实需要国家帮助的问题型资源型城市。对于那些虽然资源面临枯竭, 资源性产业出现了衰退迹象, 但如果其接替产业发展基础较好, 发展潜力大, 或者已经顺利实现了发展转型, 这些城市就不需要国家投入大量的财力物力进行援助。在欧美国家, 中央政府对资源型城市给予政策支持的都是针对资源枯竭及产业衰退等萧条地区而言的, 很少有带“普惠制”性质的面向所有资源型城市的援助政策。因此, 单纯的资源型城市本身并不能成为中央政府给予政策援助的依据, 资源枯竭也并非是决定是否给予援助的唯一标准。 国家之所以要重点对这些问题型资源型城市实施援助, 主要有四个方面的理由:一是从理论上讲, 在社会主义市场经济条件下, 资源配置的效率问题主要依靠市场机制来解决, 中央的区域政策主要是根据公平原则, 对问题区域实行“雪中送炭”, 而不是对发达的繁荣区域“锦上添花”。其次, 由于矿产资源开发具有生命周期性, 因此依托当地矿产资源发展起来的资源型城市, 一旦面临资源枯竭, 将会导致大量矿业企业关闭, 进而影响到资源性产业的增长甚至导致其走向衰退, 造成大量失业和社会稳定问题。对于那些没有及时培育起接替产业的资源枯竭城市, 由中央政府进行援助, 帮助它们尽快实现转型, 是十分必要的, 也是中央政府的职责所在。第三, 资源型城市过去曾为国家工业化作出过重大贡献。在传统的计划经济体制下, 由于资源产品定价较低, 加上国有企业实现的利润全部上交, 因此, 在过去较长一段时期内, 资源型城市创造的价值有相当部分被转移出去了, 而长期累积的历史遗留问题, 如企业办社会、银行呆坏账、生态环境欠账等, 却留给了企业和地方政府。在这种情况下, 中央政府对这些资源型城市实行援助政策, 也带有一定的补偿性质。第四, 目前不少资源型城市生态恢复和环境治理的任务十分繁重, 这些生态环境问题大多是历史形成的, 按照现行的“谁开发、谁保护、谁破坏、谁治理”原则, 有不少已经找不到造成破坏和污染的主体了。如有的国有企业已经破产, 有的民营企业挣了钱以后就走了, 其结果是把这种生态成本、环境成本等甩给了政府, 这种遗留的外部成本需要由中央政府和地方政府来共同承担。 二、 实施源型城市 既然并非所有的资源型城市都需要国家援助, 国家援助的重点主要是那些问题型资源型城市, 这样就需要制定科学的标准来确定问题型资源型城市, 并以此作为国家援助对象的依据。根据问题型资源型城市面临的现实困难, 我们认为, 对于已界定出的资源型城市, 应根据资源枯竭、相对衰退、接替产业发展难度、社会负担、生态环境压力、地方财力等标准, 建立相应的评价指标体系, 采用定性与定量相结合的方法, 在进行综合评价的基础上, 进一步确定今后一定时期内国家支持或重点支持的资源型城市, 以此作为国家实行政策支持的依据。 1. 资源枯枝程度 资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型, 城市在经济上严重依赖当地资源开采、加工, 资源性产业一业独大, 产业链条短, 城市可持续发展能力极弱。资源枯竭将直接引致地方主导产业发展滞缓甚至停滞, 使整个城市陷入经济衰退局面。因此, 资源枯竭程度是