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我国空间规划协调的制度分析 空间规划体系与规划协调是近年来学术界讨论最激烈的课题。空间规划体系是由不同类空间规划构成的,相互独立又相互关联的系统,其中包括法律法规体系、行政体系等。我国现行的空间规划体系具有横向和纵向的脉络,横向上主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划,纵向上包括国家级、省级、地(市)级、县级、乡镇级等多个层级,但尚未形成统一有序的格局。各类规划的具体编制分别由不同部门主导,总体协调与局部冲突现象并存,对合理配置城乡和区域资源、优化空间布局、提高空间效率、改善空间环境、规范空间秩序的统筹性不足。借鉴国际空间规划体系的经验,分析我国现有空间规划之间的内在联系及冲突所在,建立符合国情的空间规划协调机制,以期对我国加强空间管理、促进可持续发展有所裨益。 1 国际空间规划体系的经验来自于它 1.1 国外的空间规划通常是一种统一的系统 国外空间规划体系以单一体系为主,即一个层级往往只存在一个空间规划指导全区的空间发展策略,这以英国、德国和瑞士为代表。 1.3 空间规划体系 无论是单一体系还是并行体系,发达国家的空间规划都非常注重上下级规划之间的衔接。上级规划以制定空间发展政策为主,是一种战略性的、纲领性的规划,主要对下级规划起引导作用;而下级规划则主要根据本级地区或区域发展的实际需求,将上级空间规划政策加以落实,到基层的空间规划则需要结合地方现状,编制能落实到具体地块的实施性规划,作为具体开发管理的依据。如英国的国家政策导则和区域政策导则,德国的联邦级和联邦州级的空间规划,都属于战略性规划,主要是确定区域政策、国土开发整治的目标和原则、重点开发区、重大基础设施的布局和落实规划的主要措施等。而英国的结构规划和德国的地区空间规划则是空间政策到土地利用的过渡,对地区的开发制定指导和控制政策,但不对具体的地块开发直接起作用。地方规划(英国)和地方建设规划(德国)才是审批开发活动的直接依据。 日本的空间规划体系中的战略性与实施性还通过两个规划体系体现,国土规划是一种综合规划,是其它各专项规划编制的依据,各个层级的主要内容基本一致,只是规划的范围和详细程度不同。国土利用规划主要对各种用地的规模目标进行控制性的约束,上下级通过指标衔接,这与我国的土地利用总体规划比较类似。 2 中国空间规划协调发展分析 2.1 主导编制的空间规划 经过多年的发展,我国形成较为庞杂的空间规划体系,呈现依据行政体系设置的并行体系特点,即一个行政层级存在由不同职能部门主导编制的空间规划,大体上分为4类:一是发展与改革委员会系统(简称发改系统)主导编制的主体功能区规划和特定地区的区域规划;二是住房与城乡建设系统(简称城乡规划系统)主导编制的城镇体系规划、城市总体规划和城市详细规划;三是国土资源系统(简称国土系统)主导编制的土地利用总体规划;四是环境保护系统(简称环保系统)主导编制的生态功能区划,各规划的主要内容如表1所示。 2.2 同时，空间平面计划的协调分析 2.2.1 上下级之间的衔接不紧密 从规划实践来看,同类规划在纵向上基本衔接。表现有四:(1)同类规划使用的统计口径和数据系统一致,不同层级在确定规划基数时上下衔接;(2)规划管理目标相互衔接;(3)规划编制时序有先后衔接关系。土地利用规划体系中的下级规划要待上级规划确立了控制指标后,才能根据分配的指标进行具体规划;(4)规划的审批制度决定了上下级规划必须衔接,一般下级规划要经过上级相应的主管部门审核同意才能予以批准,如果下级规划与上级规划的发展方向和目标不一致,审批部门可以不予批准或要求修改后再批准。 但是,个别规划体系仍存在上下级衔接不够紧密问题,如城乡规划体系的城镇体系规划和城市总体规划的关系。这与城镇体系规划的法律定位不明确不无关系。根据《城乡规划法》要求,全国和省级城镇体系规划是用以指导城市规划编制的,但到市级和县级的城镇体系规划则包括在城市总体规划编制的过程中,前者类似后者的专项规划。而且目前对城镇体系规划如何实施及监管缺乏相应的法律规定,直接导致各级城镇体系规划作用难以全面发挥。各地区在编制城市总体规划的过程中基本没有直接依据上级城镇体系规划,失去“面”对“点”的指导作用,当城市-区域发展中出现问题和矛盾时,缺乏处理的法律依据。 2.2.2 各类规划之间的横向协调难度较 尽管法律和政策对各类空间规划的衔接做出明确要求(1),但受行政管理职能的影响,各类规划争做“龙头”,强调“以我为本”,规划间的横向协调难度不小,尤其是在省级和市级两个层面,规划内容重叠,冲突时有发生。主要表现在如下几个方面: (1) 不同层级的规划地位不明确,影响编制主体 城乡规划系统的城镇体系规划和城市总体规划,以及国土系统的土地利用总体规划都是法定规划,编制依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法