基于集合论的养老网络治理研究公共服务供给中的网络治理困境基于南京市鼓楼区居家养老服务网的案例分析.docxVIP

基于集合论的养老网络治理研究公共服务供给中的网络治理困境基于南京市鼓楼区居家养老服务网的案例分析 随着“公共产品不足时代”的到来，如何创新公共产品和服务的供应模式已成为各级政府的中心主题。在各种不断涌现的创新实践中,越来越多的地方政府尝试运用网络治理的方式提供公共产品与服务。国内学界对网络治理的内涵、特征和机理已作充分的介绍和阐述。不管理论研究者还是政策实践家均视网络为一种新型且高效的治理方式,并对其抱有巨大希翼。然而,学者们对实践中的网络治理却缺乏深入剖析和现实关怀。网络治理作为公共服务供给的一种新途径,其实际效果如何?是否实现稳定、顺畅运行?公共服务网络治理成功的关键是什么? 本研究将以南京市鼓楼区居家养老服务网为个案,试图探析这一案例的网络治理现实发展状况并尝试回答以上问题,为进一步推进地方政府网络治理和提高公共服务水平提供政策依据。 一、 楼内家庭养老服务网的背景和运营机制 (一) 通过“居民养老服务网”实施政府购买服务,以提供更好的服务需求,满足老年人的养老需求 南京市鼓楼区的居家养老服务网为国内公共服务网络治理早期探索的典型代表。该区是南京市六大主城区之一,是南京市的政治、文教中心,下辖7个街道、64个社区、3个行政村,户籍人口67.37万。2009年实现地区生产总值343.7亿元,财政收入达65.2亿元,鼓楼区早在20世纪80年代就进入了老龄化社会。目前60岁以上人口有93 908人,约占全区总人口的16.07%,其中70岁以上老人有48 184人,80岁以上老人有12 548人,90岁以上老人有1 266人23。大规模的老龄人口催生了大量的养老服务需求,但截止2009年末鼓楼区仅有养老机构24个,养老机构建筑面积7.3万平方米,床位仅有2 168张,却只入住1 281位老年人。如何在资金、建设用地有限的情况下更好地满足老年人日益高涨的养老服务需求,是摆在鼓楼区政府面前的一大难题。换句话说,机构养老服务的供给与老年人的养老服务需求之间已形成巨大缺口。这构成了养老服务供给创新的重要外部环境。 针对养老服务供需矛盾,鼓楼区政府从2003年11月开始实施“居家养老服务网”工程,采取政府购买养老服务的方式,为该区符合条件的独居老人免费提供起居梳洗、清洗衣被、打扫居室、买菜做饭、陪同看病等生活照料服务。鼓楼区坚持政府主导,建立公共财政投资机制,以政府购买服务的方式保障“居家养老服务网”有序运行,并逐年加大购买服务资金的投入,从2003年的15万元(服务100位老人)增至2004年的30万元(服务220位老人)、2005年的100万元(服务960位老人)、2006年的120万元(服务1 300多位老人)、2007年的150万元(1 600多位老人),2008年达200万元(服务2 000多位老人),2009年投入约250万元(服务2 500多位老人)23。截至2009年,鼓楼区政府已建成20个左右“居家养老服务网”社区服务站,方便老年人就近寻求和实现养老照顾,为更多老年人家庭提供有偿、低偿和无偿相结合的居家养老服务。 鼓楼区的“居家养老服务网”工程直接带来生产成本的降低与效率的提高,增强了政府对养老服务需求的回应性以及实现现有资源的高效利用。该工程实施以来得到了社会各界的好评,据学者范炜烽等人对465位接受该服务的老年人调查显示,满意度高达98.3%25。《人民日报》和《老年周报》都曾分别撰文将南京市鼓楼区的养老服务举措称为“适合中国国情的老年人养老新模式”和“中国式城市养老的鼓楼样本”。来自美国、德国、丹麦、香港、台湾等国家地区的专家和学者均对鼓楼区“居家养老服务网”予以过高度评价。 (二) 城市社区矫正服务的运行机制 鼓楼区政府通过购买服务的方式让心贴心老年服务中心承担了服务生产者的角色,政府主要承担资金供给与监督的责任,实现了公共服务“生产”和“供给”的分离,鼓楼区的老年服务接受者作为服务评价者参与到服务评估环节,其具体运行机制如图1。 通过图1可以发现,鼓楼区的居家养老服务供给方式突破了传统的单纯依赖政府提供公共服务的模式。养老服务先由老年人申请,经由老龄办等部门(具体是先向社区委员会提出申请、经由街道老龄办初审、最终由区老龄办审核确定)审核后确定可以享受由政府为其购买居家养老服务的老年人。鼓楼区政府与心贴心服务中心就服务数量、内容和要求、经费等进行协商,双方就居家养老服务达成委托代理关系,鼓楼区政府是养老服务的购买者,具体的服务生产与递送由心贴心服务中心承担。在服务代理方的选择上,鼓楼区政府的做法是一种非竞争模式,尽管心贴心服务中心与鼓楼区政府是相互独立的关系,但在服务代理方上并没有选择公开竞标,而是基于心贴心服务中心的社会影响力以及心贴心服务中心创办者的个人影响。之后,心贴心服务中心按照协商要求向指定的老年人递