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海峡两岸政府采购法比较研究 公共资金是国家的重要支出。对于普通的州来说，公共资金的数额代表了该国的人口，可以说是中国和地区中最大的消费项目。依世界贸易组织(WTO)的估计,政府采购的总金额在一般大约占“国民生产毛额”的10%到15%。以欧盟为例,在2002年时,估计其政府采购市场已高达1兆5,000亿欧元。透过其公开的采购制度,政府采购已占欧盟国内生产毛额(GDP)的16%,可见欧盟的政府采购已经非常公开。相关采购案件均分别公告于会员国各自的政府采购网站之中。 两岸基于世界潮流,建立公开采购市场,节省政府采购支出,陆续订定采购法,并实施采购法规范之公平采购之制度。台湾地区在1998年公布“政府采购法”,并自1999年开始施行,于2010年采购规模约290,574亿元,约占当年台湾地区GDP的10.03%。 祖国大陆自1999年和2002年先后制定了《中华人民共和国招标投标法》和《中华人民共和国政府采购法》以来,政府采购范围不断扩大,由原来单纯的货物类采购扩大到工程和服务类采购。在采购制度进入全面实施阶段,政府采购规模保持了快速增长,由2002年的1009.6亿元,到2008年全国政府采购规模达5990.9亿元,占当年全国GDP的2%,2009年突破7000亿元达7413.2亿元。 祖国大陆公布之《中华人民共和国政府采购法》第一条律定,政府采购法目的为:规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设。而台湾地区公布之“政府采购法”第一条律定政府采购法目的为:为建立政府采购制度,依公平、公开之采购程序,提升采购效率与功能,确保采购质量。因此两岸政府采购法共通目的有:规范采购制度、提高采购效益,以及维护公众利益。 正常之政府采购强调公众利益及采购效益,注重公平、公正、公开之程序。包括救灾物质储备等之采购方式,均属一般常态性采购模式。惟当发生大规模的自然灾害等紧急状况时,均超出正常预备抢救能量,故期望能在最快速度、最短时间内完成采购程序,实时进行灾区抢救、抢修作业。因此紧急采购之处理,属非常态性的采购模式,系针对灾区紧急所需资源及储备物资未备足下进行,故具有特殊物资种类、数量不确定性、其他紧急物资不可替代性,以及紧急采购时效迫切性等特点,为政府采购法规下之特例。 一、 应对灾害的基本原则 正常灾害的抢救,一般政府抢救能量的动员,包括工程、消防、警察及军队等单位,多足以因应;惟发生大规模的自然灾害时,政府正常抢救能量并不足以因应,包括抢救、抢修、灾民输运、医疗救护、灾民安置等,相关灾害抢救资源需另行募集。除物品、金钱的募捐外,灾害抢救能量的紧急采购,决定抢救的成效,甚而存活灾民的人数,因此迅速、有效的紧急采购,是政府效率的整体表现,亦彰显出紧急采购之重要性。 近年来由于气候异常,接连考验两岸当局危机应变及紧急动员能力,例如台湾地区近年发生921大地震、莫拉克风灾、H1N1疫情蔓延等;祖国大陆亦遭遇四川汶川大地震、舟曲泥石流,及各地发生之洪涝、旱灾等,面对各项天灾所需各项应急采购乃为政府职责且刻不容缓。 以四川汶川地震为例,2008年5月下旬为了针对解决灾区受灾群众及物资需求,河南省民政厅、省财政厅启动紧急采购程序共采购了6 000顶帐篷,并于6月中旬全部完成生产。除了确保救灾物资采购质量之外,并达到紧急采购物资时效急迫性之需求,而《国家综合减灾十一五规划》中提出的规划目标为:“灾害发生24小时之内,保证灾民得到食物、饮用水、衣物、医疗卫生救援、临时性住所等方面的基本生活救助”,并以质优为前提,建立完善的民政、财政、审计、监察等政府部门紧急联动机制,完善严谨的落实建立紧急采购制度,达到紧急状况下“特事特办、快事快办”时效性。 针对紧急采购抢救资源所因应的重大灾害,两岸定义方式不同,台湾地区于灾害防救法明确定义灾害种类,祖国大陆则于突发事件应对法以保留弹性之概述方式规范: (一)台湾地区“灾害防救法”第2条,规范灾害: 风灾、水灾、震灾、旱灾、寒害、土石流灾害等天然灾害。 火灾、爆炸、公用气体与油料管线、输电线路灾害、矿灾、空难、海难、陆上交通事故、森林火灾、毒性化学物质灾害等灾害。 (二)《中华人民共和国突发事件应对法》第3条:所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 正常灾害的抢救,一般政府抢救能量的动员,多足以因应。而紧急采购所面对之灾害均为较大范围、特殊之灾害。因此本研究所指之“灾害”特别指自然灾害,系指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象,包括洪涝、干旱灾害,台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害,火山、地震灾害,山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害,风暴潮、海啸等