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河长制的环境法意义与短效性 根据2008年最新发布的环境状况报告，中国的水环境仍然存在严重问题。七大水系水质总体为中度污染,湖泊(水库)富营养化问题突出。水污染事件频发,环保部直接参与调解的135件全国特大重大环境突发事件中,水污染事件就独占74件。可以说我国水危机仍在不断加剧,水环境治理依然任重道远。而水环境治理是一个系统工程,需要的不仅是技术与资金,更需要政策与制度上的创新。在应对无锡蓝藻水污染事件过程中,无锡市首创的河长制因其显效性而逐渐受到越来越多的地方政府的青睐。截至目前,已有包括无锡、沈阳、周口、大连、长兴、昆明等数十个城市试验并推广河长制。在领导负责、目标分解、分级传递的行政治水网络体系下,河长制在水治理方面的程序性、效率性、问责性充分发挥。但随即而来的也有诸多质疑,“形式主义”“人治主义”“运动主义”的批评似乎也让我们看到了河长制光环背后的阴霾。河长制到底是什么?河长制是否可行?在可行性受到认可的前提下现阶段的河长制应当做出怎样的调整?这些问题的解答应当成为决定河长制宿命的“天问”。环境保护法是生态环境保护的中流砥柱。因此,从环境保护法的角度去解读河长制,寻找河长制的法律依据,探析河长制的法律短板,完善河长制的法律因应就成为一个十分必要的课题。 一、 河长制的基本思路 “河长制”即由各级党政主要负责人担任“河长”、负责辖区河流治理的制度。基本思路就是由各级党政主要负责人分级担任各自辖区内河流的河长,在水污染防治规划指导下通过目标分解、分级传递进行水环境治理,并通过严格的评价考核机制予以奖惩。据此,笔者认为河长制的法律性质可以从两方面进行解读。第一,河长制是水环境行政管理权力的集中统一。水环境管理由经济、社会、技术等综合因素决定的,涉及多个管理部门职权的统一协调,国外许多国家的水资源管理体制基本上都经历了由分散型到集中型的转变。新修订的《水污染防治法》第4条规定:“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责。”之所以要将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,并要求政府而非环境保护部门负责其原因就在于只有拥有全面指挥权的领导者,才能担负起这样的责任。因此,河长制将水环境保护的权力落实到党政主要领导人身上,这本身就意味着水环境保护权力的集中统一。第二,河长制”又是水环境管理行政权力的严格问责。行政问责制是对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和现任追究的制度。2009年4月2日颁布实施的《重点流域水污染防治专项规划实施情况考核暂行办法》明确规定“环境保护部会同发展改革委员会、监察部、财政部、住房城乡建设部、水利部对重点流域各省(区、市)上一年度专项规划实施情况进行考核,并于每年5月底前将考核结果向国务院报告,经国务院同意后,向社会公告。”“考核结果经国务院同意后,交由干部主管部门,依照中央组织部印发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的规定,作为对各省(区、市)人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对考核结果为好的,有关部门优先加大对该地区污染治理和环保能力建设的支持力度;对未通过考核的,环境保护部暂停该地区相关流域新增主要水污染物排放建设项目的环评审批。对未通过考核且整改不到位或因工作不力造成重大社会影响的,监察部门按照《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》(监察部、环保总局令第10号),追究有关人员责任。”通过河长制的基本思路我们可以看出,河长制之所以能够取得成效,一方面是因为河长作为党政主要负责人掌握着较多的权限资源,但更重要的是河长制下的考评机制赋予河长的责任,即水环境治理不力就要面临追责甚至“一票否决”的境地。权力统一,严格问责,责权统一,这既是河长制在我国环境法上的充分依据,同时也是其最突出的法律性质。 二、 河长制的实践价值 河长制从2007年8月在无锡诞生以来,仅仅是一年多的时间就已经发展至江苏、辽宁、湖北、浙江、四川、云南、河南七个省份的数十个城市。“‘河长制’抓住治水‘牛鼻子’”“河长治污缘何河就清?”“水质明显好转,水环境质量得到持续稳定提高”等赞誉不绝于耳。这种强力发展与盛誉的背后蕴含了河长制巨大的实践意义与制度价值。笔者试从环境法的角度去解读河长制对于水环境治理的重要意义。 (一) 界定水环境目标责任制的依据 环保目标责任制将环境保护工作目标、内容、任务具体化、明确化、定量化,并据以进行考核奖惩,是加强环境保护工作,促进环境建设的一项行之有效的制度。我国《环境