当前农村金融机构改革的成效、问题与对策乡镇机构改革的双重视角分析.docxVIP

当前农村金融机构改革的成效、问题与对策乡镇机构改革的双重视角分析 一、 对目前存在的乡镇机构改革的案例研究 随着2002年征税改革和2006年农业税全面废除的实施，国家将农村社会置于吸收和任命的关系中，征收食品税并不是市政机构的主要工作，市政机构也参与了改革。目前,学术界对于乡镇机构改革的研究大致可以分为两类:一类是理清乡镇机构改革思路,提出设想和改革方案。例如徐勇教授(2002,2003a,2003b)提出“县政、乡派、村治”模式和“乡派镇治”模式;郑法(2000)、于建嵘(2002)、沈延生(1998)等学者提出的“乡镇自治”模式。还有一类是对目前各地在乡镇机构改革过程中所面临的问题和难点进行分析,如项继权(2005)对“湖北咸安政改”的研究、金太军(2005)对江苏省八个乡镇的机构改革的案例研究。马晓河、武翔宇(2006)还在分析目前总体乡镇机构改革现状的基础上,对今后的改革提出了具体的“两步走”方案。那么,各地相继进行的乡镇机构改革在乡村治理的实践过程中实际效果如何呢?笔者认为,不仅要从政府的角度自上而下地考虑改革的成本和效益,还应该从乡村社会治理实践的角度自下而上地分析乡镇机构改革实施的效果和影响。因此,本文选择了X县Y乡这个农业乡镇作为案例进行自上而下和自下而上的双重视角分析。 二、 x县和y市“农村改革”案例分析 (一) 政村、村民小组、东南角村民委员会 Y乡是个山区小乡。全乡总面积73平方公里。共辖9个行政村、54个村民小组、62个自然村。全乡共有约1500户,6000人,其中劳动力3200人。Y乡乡机构经过系列乡镇机构改革后,在机构、人员、财政上的具体情况如下: 1. 乡镇机构改革 改革后,乡党委由9名党委委员组成,分别是乡党委书记、乡党委副书记(乡长)、乡党委副书记(纪委书记)、人大主席、组织委员、宣传委员、武装部长、两名副乡长。乡人大和乡政府的领导都是党委委员。乡政府由乡长、两名副乡长、财政所、司法所、计划生育服务中心、农业综合服务中心和文化广播服务中心组成。未设乡政协。人大、纪委、人武部、妇联等组织的设置也极为简单,分别只有1名工作人员。乡镇机构改革取消了原先的农技站、文化站、民政所、计生办等“七站八所”,成立了三个服务中心(计划生育服务中心、农业综合服务中心和文化广播服务中心)。乡事业机构从原先的9个减到现在的3个,机构得到了精简。 2. 编制实际工作人员情况 1999年X县对乡镇人员进行了一次大范围的清理清退活动,当地称为“双清”活动全县27个乡镇一次性清理清退了544名各类工作人员,696名代课教师。1999年“双清”后,Y乡工作人员从1999年的35人减少至2006年上半年的21人,人员一直呈减少的趋势,没有反弹。 从编制设置和实际工作人员情况来看,编制情况如下:Y乡现有机构编制有18个行政编制和10个事业单位编制,即28个编制。28个编制中有15人在Y乡正常工作,剩下13个编制中退休4名,借调6名,调任其他部门未转编制的3名。实际工作人员情况如下:Y乡现有实际工作人员(乡干部称为“点名的工作人员”)21人,15人占乡编制,有6人不占乡编制,他们是乡财政所2人、借调人员1人、临时工1人、新调来的未转编制人员2人。也就是说Y乡在1999年“双清”后,被借调走了6名编制内人员、借调进1名编制内人员、聘用了1名临时人员。这说明虽然实行了严格的制度措施,但对乡镇人员增减的控制还存在许多非制度化因素。不仅乡镇政府仍可能聘请临时工作人员,县级政府所决定的编制内人员的借调也给乡镇人员控制带来压力。如果稍有松懈,乡镇工作人员数量反弹的空间仍然存在。同时,因为Y乡地处偏远,条件艰苦,有关系的乡干部都想办法借调去离县城近的乡镇和县城机关上班。由县公共财政保证工资的这部分人本应为Y乡乡村社会服务,他们的借调成为Y乡公共管理和公共服务资源的一种流失。 3. y乡的财政压力 (1)从人员工资方面来看。改革后,在综合财政预算制度的安排下,“预算内有编制”人员工资全部由县财政直接拨付,“预算外有编制”人员工资也由县财政从乡转移支付中扣除后直接拨付,对应清退的人员如临时工则县财政停止供给一切经费。因为有了县财政的直接保障,Y乡乡干部的工资没有发生过拖欠,人员工资得到了基本保障。乡政府聘用临时工的行为也在制度上受到了制约。(2)从收入和支出来看。改革后,乡财政收入主要来自上级转移支付和其他收入。Y乡转移支付每年约10万元,县财政将“预算外有编制”人员工资、优抚费、报刊费等费用从转移支付中直接扣除拨付后,剩下约5万元作为乡政府的办公经费。乡政府的支出可分为基本办公支出(支付水、电、电话和文具等)、消费性支出(汽车维修、汽油费和司机工资等损耗)和其他支出(招待费、福利等)。上级转移支付一般不能满足乡政府的支出需要。为了满足消费性支