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经济预测分析

第8期

国家信息中心 2011年3月1日

我国碳强度目标分解、实施与政策建议

——基于公平与效率原则

内容摘要： 2020年碳强度下降40-45%目标的分解与实施统筹考虑公平与效率原则：目标分解应体现效率，实施过程要重视公平。我们以此为基础，根据经济学理论，将经济社会发展水平、资源禀

赋和技术水平等因素纳入进来，建立系统和完整的分解方法体系。分解结果显示，减排目标较大的省份主要集中在西部、东北等区域；同时，发达省份与欠发达省份完成减排目标的主要途径存在明显不同。为体现公平，应通过财政转移支付机制对欠发达地区给予资金补偿，保护各地发展空间和减排积极性。

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哥本哈根会议前夕，我国政府向世界承诺了 2020年单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40-45%的目标。实现这一目标的前提和基础是将目标科学分解，使其具有可操作性。但如何进行分解 ？如何将经济社会发展水平、资源禀赋和技术水平等因素考虑进来？如

何避免“十一五”时期减排中存在的一些问题，让分解目标更加科学合理？如何实现减排目标？本文将尝试对这些问题进行回答。

一、减排目标的分解与实施应坚持公平与效率原则

2020年碳强度下降 40%-45%目标的分解与实施应坚持公平与效率原则。公平原则强调责任归属，发达地区应该承担更多责任，并支持欠发达地区减排；效率原则强调资源配臵，充分挖掘各地区的所有低成本减排机会，从而降低整体减排成本。对减排目标合理、有效地分解与实施就是要寻找公平与效率原则的平衡点。

“十一五”能耗强度目标分解到省与实施中存在的一个重要问题是省级目标的设臵忽视了各省的经济发展水平和减排潜力等多方面

的差异、目标值趋同，没有能够充分体现公平与效率的原则。 “十一五”节能目标为20%的省份中，由于能耗强度差异巨大，节能减排潜力存在明显不同。即使对于那些目标值不是 20%的各省，其目标值的设定也缺乏足够的依据，没有充分体现这些省在经济发展水平、

产业结构、资源禀赋、技术水平上的明显差异。

我国之外目前唯一开展过的大规模排放目标分解工作就是欧盟

将其京都议定书下的减排目标在各国进行的“任务分配” (EC1999)。欧盟的经验表明：统筹考虑目标的分解与减排实施过程，是协调公

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平与效率原则的途径。欧盟在目标分解上主要注重公平，让相对发达的国家承担较大的减排责任；而在其后的实施过程中，则通过建立碳市场机制来降低减排成本。

欧盟在其目标分解过程中，使用了简单、透明、便于讨论的分解方法。将每个国家的排放量按来源分为三部分：电力部门，外向型能耗密集型产业，以及家庭消费、交通运输及其他产业。然后对每个国家的各部分排放增长分别设定约束。最后再把三个部分的温室气体排放量加和得到各国总的排放目标。在约束设定中，所有成员国被分为两类区别对待，一类是较发达的北欧、西欧等国；一类是收入较低和增长较快的南欧国家。对这两类国家分别设臵不同增长水平。然后，欧盟各成员国对分解结果进行讨价还价，并最终达成一致（如图1中深色柱所示）。

欧盟在对各成员国的减排责任分配上体现的公平性， 是通过为各成员国降低减排成本建立的市场机制实现的。包括在内部建立的碳

排放权交易系统（ETS）以及与转型期国家和发展中国家分别建立联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）。通过建立碳市场，允许欧盟企业买卖排放权来实现减排资源的最优配臵、降低成本，进而降低

了欧盟总的减排成本。虽然从截至 2008年的执行情况来看（如图 1中浅色柱所示），欧盟搭建的碳市场机制还存在不足，使得西班牙、奥地利和瑞典等国的减排进展不尽如人意，但在第二阶段

（2008-2012），随着欧盟统一碳市场的完善，预计这些成员国的减排进展会更快。

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50%

欧盟15国的京都目标

40%

2008年碳排放量相对1990年的变化

30%

20%

10%

0%

10%

20%

30%

40%

德

英

法

意

西 荷

瑞

希

丹

奥

葡

爱 芬

瑞

卢

欧

国

国

国

大

班 兰

士

腊

麦

地

萄

尔 兰

典

森

盟

利

牙

利

牙

兰

堡

15

国

图1：欧盟京都协议目标在各成员国之间的分解及实施进展数据来源： WRI(2010)

根据我国实际情况，我们建议：应统筹考虑减排目标的分解与实施过程，目标分解应体现效率，实施过程要重视公平。 原因一方面

是由于我国当前没有建立类似欧盟 ETS的统一碳市场，依靠碳排放权交易降低减排成本的基础还不存在；而另一方面，我国各级政府

在中央-地方转移支付以及地方之间转移支付方面具有较强的行政能力，可以保