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环境行政责任制度的创新与完善

随着市场经济的日益发展和政治体制经济改革的深入，环境法变迁的经济和社会基础发生了重大变化。传统的环境行政法律关系在主体、对象和内容上也发生了一些变化。基于环境行政法律关系的环境责任体系也得到了创新和完善。环境行政责任制度的创新和完善主要体现在实体法制度和程序法制度的建设两个方面。

一、中国环境行政责任制度的创新与完善及其理论解释

(一)责任范围的扩展

1.环境监督权的历史考察

环境行政责任适人范围的拓展主要表现为地方行政首长正在成为环境行政责任制度规制的对象。中国传统的环境行政责任一般仅适用于具体环境违法行为的直接责任人和负有直接管理责任的人。但是随着市场经济的发展,市场经济所带来急功近利和自私自利的消极影响,如环境污染和生态破坏的跨代转移与跨区域转嫁现象已经非常普遍,点源执法在一些地方已经功利化和虚化,由此产生的后果是区域环境质量的整体下降和生物多样性的减少。作为上级政府,对下级行政区域的点源进行个案化的环境行政监督必不可少,但是从效率和作用上看,宏观上的监督即对区域环境质量和生态多样性进行整体上的监督似乎更大。而在区域环境保护工作中起决定作用的是地方党政一把手。因此,在重视个人政治和经济利益的市场经济条件下,除了党性的约束之外,上级政府对下级行政区域进行宏观的环境行政监督,最好的办法莫过于把环境保护工作的成效和地方党政一把手的政治前途和经济利益挂钩,即实行环境保护的地方行政首长负责制。

地方行政首长对环境质量负责的制度起源于1985年在河南洛阳召开的城市环境保护会议,会议强调市长要对城市的环境质量负责。此后,国家和地方对该项制度的完善进行了不懈的努力。如1996年的《国务院关于环境保护若干问题的决定》从行政法规的层面上正式确立了环境保护的地方行政首长负责制。《决定》指出:“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责,实行环境质量行政领导负责制。”1994年的《上海市环境保护条例》第8条规定:“市和区、县人民政府应当对本辖区的环境质量负责。每届政府应当根据环境保护规划制定环境保护任期目标和年度实施计划,实行环境保护行政首长负责制。”从而形成了层次丰富且相互衔接的环境保护地方行政首长负责制度体系。地方行政首长的区域环境保护义务及相应的责任一般是由环境保护目标责任书(状)、生态保护责任书(状)、环境污染防治责任书(状)等形式来明确的。责任书(状)一般既约定不利的消极的政治和行政法律后果,如年度考核扣分、承担法律和纪律责任等,有时也约定积极的有利的法律后果,如年度考核加分、晋级、奖金奖励、记功等。如2002年6月山东省滨州市人民政府与其所辖各县就污水处理厂的建设任务签订了责任书,责任书约定,如各县县长没有履行其承诺,就在其年度考核中扣去相应的分数。1999年以来,广西合浦县闸口镇连续发生3起毁坏红树林挖虾塘事件,砍伐红树林5万多株。北海市委、市政府、合浦县委分别做出决定,免去闸口镇党委书记的职务,并立案查处。

2.适应性的扩展

(1)环境行政合同管理作为国家专门环境管理法律体系的重要内容

由于环境行政合同可以避免环境行政管理机关与行政管理相对人用僵硬和琐碎的法定义务套牢对方,减少单方的行政命令安排,创建行政执法主体与相对人之间的合作伙伴关系,克服法律的盲区,弥补环境立法的漏洞与其他不足,为企业提供丰富且宝贵的信息资源和行为取舍规劝,为环境行政法律关系的主体提供一个相互展现诚意与沟通的机制,有利于提高行政管理的效率,转变政府的执法方式,建立一种和谐的政企关系。因而,在美国、日本、法国、德国、葡萄牙等市场经济国家的环境行政管理领域得到了广泛的应用,成为国家干预经济活动和市场结构的有效形式。以昭和62年10月至昭和63年9月底的一年时间为例,全日本由地方自治团体与产业者签订的公害防止协定就有2014份。在我国,环境行政合同管理的法治化已经得到一定的发展,如国有土地出让合同制度、国有企业的承包和租赁合同制度、农产品统购统销或定购合同制度、公用工程建设与运营承包合同制度等,这些法律制度可涉及环境保护的问题。但把环境行政合同确认为环境行政管理合法形式的国家专门环境立法则是2002年6月颁布的《清洁生产促进法》,该法第29条规定:“企业在污染物排放达到国家和地方规定的排放标准的基础上,可以自愿与有管辖权的经济贸易主管部门签订进一步节约资源、削减污染物排放量的协议……”。有合同必有违约,违约必产生责任。行政机关如不履行环境行政合同,在德国,《行政程序法》第62条规定可以补充适用《德国民法典》有关违约责任的规定。如企业不履行行政合同约定的义务,如拒绝、迟延、不完全履行、未经允许的代替等,在我国的台湾地区,企业应向地方政府或其环境保护行政部门缴纳行政罚款性质的违约金或接受行政处罚;在法国,行政机关可以给予相对人以包