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“三权分置”不能搞一刀切

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来源：《民生周刊》2016年第27期

□《民生周刊》记者罗燕

随着我国城镇化及农业现代化的发展，农村劳动力不断转移，新型农业经营主体涌现，土

地流转和规模经营逐渐成为农村发展中的新趋势。

农业部统计数据显示，截至今年6月底，全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩，超过承包

耕地总面积的三分之一，在一些东部沿海地区，流转比例已经超过二分之一。

今年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包

权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），进一步健全农村土地产权制度。就土地流

转及“三权分置”的相关问题，《民生周刊》记者专访了农业部农村经济研究中心主任宋洪远。

土地产权的第二次分离

民生周刊：土地流转近年来一直很受关注，据您了解，大规模的土地流转是从哪一年开始

的？有哪些文件对此进行了规范？

宋洪远：比较大规模的土地流转是从2008年开始，也就是十七届三中全会之后。2008年

之前的流转是小规模的，比如亲戚朋友之间的转让或换地。

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，允

许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。此后，各地规模经营发展比较快，

到现在为止，全国已经有三分之一的承包地流转了。

关于土地流转，最重要的文件有两个，一个是2014年11月，中共中央办公厅、国务院办

公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，一个是今年

10月发布的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。

民生周刊：《意见》提出完善农村土地所有权、承包权、经营权分置，这个文件出台的背

景是什么？“三权分置”是怎么形成的？

宋洪远：由于土地流转规模经营的发展，就出现了一块农地所有权、承包权、经营权需要

明晰的问题，顺应改革发展的实际，中央出台了“三权分置”的文件。所以是实践有要求，中

央才有部署。

改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，把集体所有的土地承包给农户使用，实现了土

地所有权和承包经营权的分离。当时土地的所有权归集体，承包经营权归农户，这是两权分离。

现在发展到新阶段，又出现了承包权和经营权分离的问题，这是土地产权的第二次分离。经过

这两次分离，一块土地出现了三权：所有权、承包权、经营权。搞三权分置，目的是为了落实

所有权，稳定承包权，放活经营权，推进规模经营的发展，推进现代农业的发展。

核心是农民与土地

民生周刊：“三权分置”在土地流转中将发挥什么作用？

宋洪远：首先，在土地流转中，实施三权分置，有利于明晰土地产权关系，这一块地，就

产权而言，做了分割，分割的三权的关系、内涵、权能这样就明确了，明确了后就能更好地维

护农民集体、承包农户、经营主体的权益。

第二，有利于促进土地资源合理利用。农户承包了土地，不经营，撂在那里，土地资源就

没有得到利用。如果不允许流转，他自己私下做这个事情，就不能规范地流转。实施“三权分

置”，土地规范地流转给能手、能人，土地效率就提高了。

第三，有利于土地规模经营主体的发展。我要搞规模经营，如果不能流转，怎么搞？现在

可以流转了，承包权和经营权分开了，一户可以拿到村里十户的地了，就成了专业大户了。

另外，有利于提高土地产出率，资源利用率，劳动生产率。资源得到合理利用了，利用率

不就提高了？同一亩地，产出多了，产出率不就提高了吗？十个人种变成专业大户来种，劳动

生产率不就提高了吗？

民生周刊：“三权分置”被认为是农村土地产权制度的重大创新，这次改革的核心内容是

什么？

宋洪远：这次搞“三权分置”，主要是围绕正确处理农民和土地的关系。中国农村的事，

核心就是农民与土地，农民是劳动者，土地是生产资料。土地还有多种功能，比如是资源、资

产，在一定程度上还是农民的社会保障。现在有社会保障还有三保，这个功能弱化了，但在过

去，有一亩地就是农民的保障。

要科学界定三权的内涵、权利边界、三权的关系。这是这个文件第一个要做的事。第二是

要建立规范高效的三权运行机制。最终要建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、严格保护的农

村土地产权制度。

民生周刊：所有权、承包权、经营权三者之间是什么关系？

宋洪远：所有权是物权，承包权是用益物权，经营权是债权。对这些权利，我们要平等保

护。

为什么不发经营权证书呢？因为你的地流转给