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沿海港口城市适应性治理探究

［提要］本文结合我国沿海港口城市演化实际，梳理港口城市存在的治理困境；明晰港口城市要遵从治理主体多元性、治理方式复合性、治理目标综合性等适应性治理原则；并提出提高对港口城市的社会认识和社会学习能力、建立港城系统多元化的社会互动系统、多方面提升港城系统的结构弹力等适应性治理对策。

2022年发布《水运“十四五”发展规划》，明确了进一步打造高能级港口枢纽、推动联运高质量发展、引领智慧水运新发展、提升管理能力与水平等发展目标。由此可见，在新发展格局下，沿海港城融合发展是沿海港口城市的必由之路，精确地识别出沿海港城互动关系，总结好沿海港口城市的发展特征，确立好新格局下沿海港口城市的治理体系，是沿海港口城市可持续发展课题研究的重中之重。

一、沿海港口城市演化的治理困境

（一）难以适应多方多样化需求。其一，沿海港口城市治理难以满足多个利益相关者共同治理的需求。沿海港口城市治理涉及多个利益相关者，包括港口管理机构、城市政府、居民社区、行业代表等。不同利益相关者之间可能存在利益冲突或权力分配的问题，导致治理过程中出现冲突或难以达成共识的局面。其二，沿海港口城市治理难以识别人民群众多样化的需求，难以平衡人民群众多样化的需求和经济高质量增长的关系。人民的美好生活需求日益增长且越来越多样化，在港口城市中主要体现在两个方面：一是随着城市人口不断增多，人民对居住需求、交通需求、环境需求等不断提高；二是随着社会意识观念的发展，社会公众对港口区域的亲海需求、绿色发展需求也在提升。港口城市的治理不仅要兼顾经济发展，也要重视公众的切身感受，根据人民需求施政施策，增强人民群众的幸福感。

（二）沿海港口城市矛盾难解决。习近平多次强调要立足“陆海一盘棋”基本理念与“陆海一体化”基本规律，探索统筹陆海资源配置、产业布局、生态环境保护的有效路径。但目前沿海城市规模和沿海港口规模的扩张导致港城边界矛盾增强，城市市区的外溢、港口集疏运网络的扩张、环境发展压力等问题交织在港城边界区域，部分港口与城市在引入产业、升级产业、迁移产业等方面难以达成共识。沿海港口城市在治理过程中，需要平衡经济发展和环境保护目标，寻找协同可持续发展的方案。此外，港口和港口城市虽处于同一环境中，但都具有经济发展的独立性。我国的港口规划和港口城市规划隶属于不同的行政机构，港口规模扩张和城市规模扩张未有统一规划和共识，建设目标时常不一致，难以实现协调或同步发展。而二者差异化的目标常会导致港口或城市极端现象的产生，如港口作用被夸大，港口运量规模高估，港区建设盲目扩张，造成港口产能过剩等，亦或是城市建设以城市自增长为中心，当地政府倾向于快速收益的产业，盲目引入新产业，缺少对港口发展长远性规划，造成港口产业的转移和流失等。现有治理体系对港城目标协调问题尚难以形成有效治理方案。

（三）港口城市演化路径差异化。不同区位沿海港口城市演化进程不同，演化趋势各异，面临的发展阻碍不同。部分沿海港口城市处于港城协调发展阶段，如福州、厦门等，但并非理想的互惠共生模式，如果长期处于偏利共生的互动关系，港口和城市仍有向极端发展的可能性。部分以煤炭钢铁、金属矿石运输为主的资源型港口城市在我国发展初期港口占据先发优势，迅速扩张完善建设，成长为大型港口，推动了城市发展，但随着对外贸结构调整和资源优势下降，这类港口对城市的推动作用不断减弱，甚至由于前期的过度扩张建设而逐渐阻碍城市的发展。部分港口城市的城市基础薄弱，一直依赖港口贸易和港口产业的发展，如宁波、防城港等，港口城市对环境变化和风险冲击的适应能力很小。部分港口城市的港口规模较小，港口对城市的推动作用一直难以显现等。可见，我国沿海港口城市的演化路径差异化明显，港口城市的治理必须充分考虑发展实际，针对自身的发展阻碍进行深入治理。

二、沿海港口城市适应性治理原则

（一）治理主体多元性。适应性治理以多元治理主体为原则，要求治理主体要涵盖政府、市场和社会组织等。多元主体共同参与使得治理过程具有社会性、自组织性和相对独立性，更容易满足当下多样化、专业化的社会需求，弥补政府监督和管理的社会空白地带。

多元化的沿海港口城市治理主体应涵盖各种参与港口城市治理的组织和利益相关方，至少分为以下六方：（1）政府部门：包括中央政府、地方政府和港口管理机构等，负责制定政策、规划城市发展、监管港口运营等；（2）港口经营者：包括港口运营公司、港务局和港口综合管理机构等，负责港口设施的建设、运营和维护，以及港口服务的提供；（3）城市居民和社区组织：包括居民、社区机构、非政府组织等，代表和维护居民和社区利益，在城市发展和港口建设中发挥着监督和反馈治理策略的重要作用；（4）产业和商业利益相关方：包括港口相关产业、物流企业、商业机构等，在港口城市的经济发展和商业活动中发挥着重要作用；（5）学