改变用途是否必须收回土地重新招拍挂.docx

?改变用途是否必须收回土地重新招拍挂

导读

经营性土地使用权招拍挂出让制度是逐步建立起来的：

——1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）明确：“商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。”

——2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）明确：“国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。”

——2002年国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（11号令）确立了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度，11号令明确规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”

——2004年3月，国土资源部监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号），要求从2004年8月31日起，所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。（831大限）。

应当说，以上这些规定都是针对政府供地中的经营性用地出让而言的，现实中土地出让情形多种多样，并非都是政府主动供地中的土地出让，很多是划拨土地补办出让、土地转让中的土地出让、出让土地改变用途、容积率等使用条件中的土地出让、土地续期中的土地出让等，这些情形与政府供地中的土地出让明显不同，地方在执行中有不少困惑和疑问。为此，有国土资源部在2006年制订了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（点开查阅）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（点开查阅）（国土资发[2006]114号），明确了招拍挂和协议出让的范围与程序，将政府供地中的出让与其他情形区分开来，并非简单的“经营性用地一律招拍挂出让”。

其中，对于出让土地经批准改变土地用途的，区分两种情形，出让合同或者法规、行政规定有明确要收回土地招拍挂出让的才适用招拍挂出让，没约定的可以协议出让，也就是说协议办理为原则，招拍挂办理为例外。其实《城市房地产管理法》、《土地管理法》也是规定，出让土地经批准改变用途，应当签订出让合同补充协议或重新签订出让合同，补交土地出让金差价，也就是协议方式。

——《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（点开查阅）第4.3（5）明确：“出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的”，应当收回土地重新招拍挂出让；

——《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（点开查阅）第8条专门规定了“出让土地改变用途等土地使用条件的处理”，即“出让土地申请改变用途等土地使用条件，经出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土资源管理部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》或重新签订《国有土地使用权出让合同》，调整国有土地使用权出让金，但《国有土地使用权出让合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公告出让的除外。原土地使用权人应当按照国有土地使用权出让合同变更协议或重新签订的国有土地使用权出让合同约定，及时补缴土地使用权出让金额，并按规定办理土地登记”。

一些地方在实际执行中过于严厉，往往忽视原出让土地使用权人的合法权益，不分情形一律要求收回土地重新招拍挂出让，既不符合法律原意，实际也难以落实，尤其存在建筑物的情形，更让工作程序繁杂。江西省高院将政府供地中的土地出让与出让土地后改变用途的情形、程序区分开来，是合法合理的，推荐阅读。

改变土地用途是否必须收回土地重新招拍挂?

案件来源

赖正福与赣州市南康区人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书，[江西省高级人民法院（2016）赣行终1号]。

裁判要旨

土地供应出让与土地出让后改变建设用途是两种不同的程序，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条及《协议出让国有土地使用权规范（试行）》第4.3条均规定的是政府对其已收储土地进行出让的程序，而非土地使用者取得土地之后办理变更土地用途的程序。

案情简介

一、2003年，南康市方正床单厂通过竞拍方式取得案涉地块的使用权，土地用途为工业用地。2004年，南康国土分局与南康市方正床单厂（个体工商户，经营者为赖正福）签订《国有土地使用权出让合同》。

二、2013年，赖正福向南康国土分局提交《关于请求办理南康市方正床单厂补交土地出让金的相关手续的请示》，请求办理案涉土地