地方化债观察：存量隐性债务置换与融资平台债务化解.docx

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议

增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。议案提出，增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，为地方化债增添了重磅财政工具。本文将从明确地方政府债务规模出发，在梳理历史上政府债务置换的基础上，深入分析本轮存量隐性债务置换及其带来的机遇与挑战，同时关注化解融资平台债务风险的政策落地情况与最新政策动向。

一、地方政府债务规模

根据国际货币基金组织（IMF）发布的中国2024年第四条款磋商报告，广义地方政府债务包括以地方政府债券为主要形式的显性地方政府债务、拥有上市债券的地方政府融资平台的计息负债、与专项建设基金与政府指导基金相关的债务。截至2023年底，我国地方政府债务余额为40.74万亿元，约占全国GDP的32.3%；地方政府融资平台的计息负债总额约60.24万亿元，约占全国GDP的47.9%；与专项建设基金与政府指导基金相关的债务规模约为

16.07万亿元，约占全国GDP的12.8%。广义地方政府债务规模为117.05亿元，相当于全国GDP的92.9%。

在地方政府债务中，最难以判断的即地方政府隐性债务。地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括：国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务；政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务、承担政府未来支付义务的棚改政府购买方服务等。

市场对地方政府隐性债务规模的推算一般以地方政府融资平台债务为基础，多数将融资平台债务全部算作隐性债务，夸大了地方政府的隐性债务率；也有部分将融资平台债务规模乘以人为设定的系数进行折算，但折算系数也仅为人为估算，缺乏事实依据。

与专项建设基金与政府指导基金相关债务（万亿元）地方政府融资平台债务（万亿元）

地方政府债务余额（万亿元）

140

120

100

80

60

40

20

0

2019 2020 2021 2022 2023

图1：2019年-2023年与地方政府相关的各类债务规模（单位：万亿元）

资料来源：IMF，

11月8日，财政部披露，截至2023年末，全国隐性债务余额为14.3万亿元。经人大确认的14.3万亿隐性债务即全部存量隐性债务，目前尚未披露其中各类债务的具体规模。可以推测，由政府提供担保或财政资金支持偿还的部分融资平台债务纳入存量隐性债务，剩余融资平台债务则属于企业经营性债务，政府依法以出资额为限承担有限责任。根据本次会议提交的《国务院关于2023年度国有资产管理情况的综合报告》，地方国有企业资产总额255.4

万亿元、负债总额162.4万亿元、国有资本权益总额79万亿元，平均资产负债率63.6%。地方政府融资平台经营性债务应属于上述地方国有企业债务。

二、大规模政府债务置换

（一）历史上的政府债务置换

自2014年修订的《预算法》赋予地方政府举债的权力，地方政府已进行了多轮债务置换。

2015年至2018年，地方政府共发行12.39万亿元的置换债，用于置换非政府债券形式的政府债务。经过本轮

债务置换，2018年末，非政府债券形式的政府债务仅剩3151亿元，地方政府债务平均利率比2014年末降低约6.5

个百分点，累计节约利息约1.7万亿元。本轮置换的债务之前已纳入政府债务管理，不属于隐性债务，只是债务形式发生变化。

2019年，为了缓解隐性债务风险，启动了建制县隐性债务化解试点。贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、江苏、

甘肃7省利用剩余置换债额度，共发行1579.23亿元置换债，用于置换或偿还约35个建制县的存量隐形债务。

2020年至2022年，债务置换工具由置换债切换为特殊再融资债。特殊再融资债属于地方政府再融资债的一类，其募集资金不同于普通的再融资债用于偿还到期旧债的本金，而用于偿还地方政府的存量债务。2020年12月至2021年9月，建制县隐性债务风险化解试点全面展开，26个省份共发行6278.01亿元特殊再融资债。随后，广东、上海、北京等经济体量大、财政实力强的地区启动“全域无隐性债务”试点工作，要将辖区内的隐性债务清零。2021年10月至2022年6月，上述三省市共发行5041.81亿元特殊再融资债，广东与北京宣布实现存量隐性债务全部化解目标。

2023年7月，中共中央政治局召开会议，提出要有效防范化解地方债务风险