集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应.pdf

集体土地征收中公共利益条款的法理反思与制度回应

高飞

摘要：公共利益是我国征收集体土地必备的条件。在集体土地征收制度中，我国公共

利益条款存在法律规定粗疏、概念内涵模糊和认定规则虚无的制度缺失，其根源主要

在于理念偏差、权力异化和监督制度残缺三个方面。就我国社会经济发展的现实环境

而言，集体土地征收法律制度中的公共利益条款宜采正面列举典型的公益事业类型，

反面排除典型的非公益事业类型，并设置兜底条款的折中规范模式；在认定权力的配

置上实行分权，由立法机关确定公共利益条款的法定内容，行政机关在实践中具体执

行认定权力，司法机关对公共利益的认定争议进行个案判断；对行政机关界定公共利

益的权力应实行多元化监督制度体系，其中以行政的外部监督为主，以行政的内部监

督为辅，并为以权利制约权力的监督方式提供可行的途径。

关键词：集体土地征收；公共利益；规范模式；监督制度

公共利益条款是使各国或地区的财产征收权行使具有正当性的唯一理由，但各国或地区的

宪法和法律均未明确规定公共利益的内涵，致使在理论和实践中如何界定公共利益条款的规范

意蕴言人人殊。法律语言必须清楚而准确地传达立法者的意志，并让人们能够正确理解，这是

对立法工作的底线要求，也是法律规则能够在实施过程中具有实效的最基本的前提。因此，通

过立法手段明晰公共利益在集体土地征收法律制度中的认定标准，是解决我国征收实践中公共

利益认定之难题的最佳选择。

*作者简介：高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院、法学院教授。

基金项目：本文系全国优秀博士学位论文作者专项资金资助项目《城乡统筹发展中的农村土地法律制度研究》

(项目批准号：201105)、中国博士后科学基金面上资助项目《统筹城乡发展中的土地承包经营权征收补偿法律问

题研究》(项目批准号：2013M530094)的阶段性成果。

·47·

甘肃政法学院学报2018年第1期

公共利益界定的制度困境

在我国集体土地征收实践中，各地违法征地、暴力征地等现象时有发生，公共利益界定的

制度缺陷是导致征收权行使失范的一个重要原因。对集体土地征收制度中界定公共利益的制度

困境进行细致地反思，将有助于相关法律制度的完善和发展。

(一)法律规定粗疏

新中国第一部对土地征收进行专门规定的法律是I953年12月政务院公布的《关于国家建

设征用土地办法》，该办法未明确土地征收是否应以满足“公共利益”的需要为前提，而是在

第1条强调其立法目的是“为适应国家建设的需要”，同时在第2条对“国家建设”进行具体

列举，即“兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设”，

其中“其他经济、文化建设”的表述体现了当时对于“国家建设”之范围界定的开放性。I954

年《宪法》第13条规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律规定的条件，对城乡土地

和其他生产资料实行征用(即征收)。由于1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》并不

被认为与1954年《宪法》的规定存在内容上的矛盾或冲突，故“国家建设”条款事实上成为

土地征收制度中“公共利益”条款的代名词。1958年1月国务院公布的《关于国家建设征用

土地办法》在立法目的方面也强调“为适应国家建设的需要”，其第2条对“国家建设”的列

举更为详细，“其他建设”的表述使“国家建设”的界定变得具有完全的开放性。1975年《宪

法》第6条第3款和1978年《宪法》第6条第3款均规定，“国家可以依照法律规定的条件”

实行征用(即征收)，但没有表明公共利益与所谓的“法律规定的条件”之间的关系。

I982年5月国务院公布了《国家建设征用土地条例》，其中土地征收涉及到的私权利主体

的权利得到了应有的重视，体现了法制建设的进步，但“保证国家建设必需的土地”仍然是该

条例