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债券

市场建设

浅析专项债助力养老产业发展

摘要：本文梳理了专项债支持养老产业的政策，分析其发行现状及特征，指出专项债支

持养老产业存在的不足。针对问题，本文提出了增加养老类专项债发行规模、拓宽养老

徐茁

类专项债投向领域、完善养老类专项债信息披露机制等建议，为应对人口老龄化挑战、

芮安卿

完善养老服务体系提供政策参考。

关键词：专项债养老金融养老产业银发经济政策协同

2023年10月召开的中央金融工作会议提养老产业的支持力度不断加大，但目前专项债对

出，为了提供高质量金融服务，金融系统要着力养老产业的支持仍显不足。因此，有必要进一步

做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金发挥宏观政策的协同效应，以增强专项债对养老

融、数字金融“五篇大文章”，为金融从业者指产业的带动作用。

明了工作方向。2024年12月召开的中央经济既有研究多从宏观层面探讨养老产业融资难

工作会议要求积极发展银发经济。同月，中国人题，聚焦社会资本参与不足（董克用等，2016）

民银行等九部门联合发布《关于金融支持中国式或财政补贴机制设计（高珂等，2022），对专项

养老事业服务银发经济高质量发展的指导意债的实践分析较为薄弱。近年来，部分学者开始

见》，从五方面提出16项重点举措，全力做好关注专项债与养老产业的结合，但多以政策解读

养老金融大文章，助力银发经济高质量发展，其为主（张明等，2024），对发行数据、收益模型

中明确指出“拓展多元化资金来源渠道”。债券及政策协同的研究较少。国际层面，日本以“政

市场作为重要的融资渠道，在支持养老产业方面 府财政+保险缴费”融资模式支持养老产业，德

大有可为。国以市政债券支持智慧养老并引入政府和社会资

支持养老产业的债券品种以企业债与地方政本合作（PPP）模式，其经验表明专项债嵌入多

府专项债（以下简称“专项债”）为主。企业债元化收益机制有助于养老产业的良性发展。基于

对养老产业的支持集中在2021年之前，专项债上述研究，本文以我国专项债政策演进与养老产

集中在2020年之后。专项债因其期限与养老产业需求为切入点，浅析专项债助力养老产业发展

业匹配度更高、融资成本更低，成为债券市场支的现状、问题及建议，探索破解养老产业融资约

持养老产业的主要力量。尽管政策对专项债投向束的创新路径。

52债券2025.2

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专项债支持养老产业的政策梳理随着人口老龄化的发展，专项债相关政策对

（一）预算法修订为发行养老类专项债奠定养老产业的支持力度不断加大，一系列政策逐步

基础拓宽了专项债支持养老产业的路径。

2014年预算法修订，经国务院批准的省、自

治区、直辖市可通过发行地方政府债券的方式举专项债支持养老产业的现状及特征

借债务、筹措资金，自此地方政府债券市场进入2020年财政部发布《关于加快专