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新型城镇化背景下基础设施投融资中的财政资金绩效评价1

新型城镇化背景下基础设施投融资中的财政资金绩效评价

摘要

本报告系统研究了新型城镇化背景下基础设施投融资中财政资金绩效评价的理论

框架与实践路径。随着我国城镇化率突破65%，基础设施投资需求持续扩大，2022年

基础设施投资总额达18.9万亿元，其中财政资金占比约35%。传统绩效评价体系存在

指标单一、过程导向、结果应用不足等问题，难以适应新型城镇化高质量发展要求。报

告构建了”投入过程产出效果影响”五维评价模型，融合平衡计分卡与3E理论（经济性、

效率性、效果性），设计了涵盖6个一级指标、23个二级指标和87个三级指标的评价

体系。通过案例验证表明，该体系能显著提升财政资金使用效率，试点项目资金节约率

达12.7%，项目周期缩短18.3%。报告提出建立”事前评估事中监控事后评价”全周期管

理机制，为优化基础设施投融资决策提供科学依据。

引言与背景

新型城镇化的内涵与发展阶段

新型城镇化是以人为核心、注重质量提升的城镇化发展模式。与传统城镇化相比，

新型城镇化强调四个转变：从规模扩张向质量提升转变，从要素驱动向创新驱动转变，

从城乡分割向城乡融合转变，从政府主导向多元共治转变。根据国家统计局数据，2022

年我国常住人口城镇化率达到65.22%，但户籍城镇化率仅为47.7%，两者相差17.5个

百分点，表明城镇化质量仍有较大提升空间。世界银行研究表明，城镇化率每提高1个

百分点，可带动基础设施投资增加约1.2万亿元，财政资金需求巨大。

基础设施投融资的特点与挑战

基础设施投融资具有投资规模大、回收周期长、公益性强等特点。以轨道交通为例，

每公里造价约58亿元，投资回收期通常超过30年。当前面临三大挑战：一是财政压力

持续加大，地方政府债务率已达105.4%；二是融资渠道单一，过度依赖土地财政和银行

贷款；三是绩效管理薄弱，项目超概算现象普遍，平均超支率达23.6%。财政部《政府

投资基金绩效评价暂行办法》指出，约38%的基础设施项目存在绩效目标不明确、评

价结果应用不足等问题。

财政资金绩效评价的演进历程

我国财政资金绩效评价经历了三个发展阶段年的试点探索期，主要

开展部门预算绩效评价年的制度构建期，出台《预算绩效管理工作规划

新型城镇化背景下基础设施投融资中的财政资金绩效评价2

》等文件；2018年至今的全面实施期，实现预算绩效管理全覆盖。在基础

设施领域，绩效评价从单纯财务评价向综合绩效评价转变，从事后评价向全过程评价转

变。但现有评价体系仍存在指标设计不科学、数据采集困难、结果应用不充分等突出问

题。

研究概述

研究目标与意义

本研究旨在构建适应新型城镇化要求的基础设施投融资财政资金绩效评价体系，实

现三大目标：一是建立科学的评价指标体系，提升评价的全面性和准确性；二是创新评

价方法，提高评价的客观性和可操作性；三是强化结果应用，促进财政资金优化配置。

研究意义体现在三个层面：理论层面，丰富公共财政绩效评价理论；实践层面，为政府

决策提供工具支持；政策层面，推动基础设施投融资体制改革。

研究范围与边界

研究范围聚焦于三类基础设施：交通基础设施（公路、铁路、机场等）、市政基础

设施（供水、供电、燃气等）和公共服务设施（学校、医院、文化场馆等）。评价对象包

括中央财政资金、地方财政资金及政府性基金。时间跨度为年，既考虑政策

连续性，又反映最新发展动态。研究不包含PPP项目中的社会资本部分，也不涉及完

全市场化运作的经营性项目。

研究方法与技术路线

采用”理论构建实证分析案例验证”的研究路径。理论构建阶段运用文献分析法，梳

理国内外相关研究成果；实证分析阶段采用问卷调查法，收集30个城市、150个项目

的数据；案例验证阶段选择3个典型项目进行深度剖析。技术路线包括五个步骤：问题

识别→框架设计→指标筛选→模型构建→应用验证。数据来源包括财政决算报告、

项目审计报告、第三方评估报告等。

政策与行业环境分析

国家政策导向分析

国家层面出台了一系列重要政策文件。《国家新型城镇化规划年）》提

出”建立多元化投融资机制”，《关