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城镇化进程中基础设施投融资市场化改革路径1

城镇化进程中基础设施投融资市场化改革路径

摘要

本报告系统研究了城镇化进程中基础设施投融资市场化改革的路径选择与实施策

略。通过对我国城镇化发展现状、基础设施投融资模式演变及市场化改革实践的分析，

结合公共物品理论、项目融资理论等学术框架，提出了”政府引导、市场主导、多元参

与、风险共担”的改革路径。报告构建了包含政策体系创新、融资模式优化、风险管控机

制、绩效评价体系在内的完整改革方案，并通过典型案例验证了其可行性。研究显示，

市场化改革可显著提升基础设施投资效率约1520%，降低政府财政负担30%以上。报

告最后提出了分阶段实施路线图及配套保障措施，为推进城镇化高质量发展提供了理

论支撑和实践指导。

引言与背景

1.1城镇化发展的历史进程

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。根据国

家统计局数据，我国城镇化率从1978年的17.9%提升至2022年的65.22%，年均增长

约1.1个百分点。这一快速城镇化进程带来了巨大的基础设施投资需求，据统计，2021

年我国基础设施投资总额达到18.6万亿元，占GDP比重约16.3%。然而，传统的以政

府为主导的投融资模式已难以满足新型城镇化的发展要求，市场化改革成为必然选择。

1.2基础设施投融资的现实困境

当前基础设施投融资面临三重矛盾：一是投资需求巨大与财政能力有限的矛盾，地

方政府债务率已接近警戒线；二是投资周期长与融资渠道短的矛盾，商业银行贷款期限

普遍不超过10年；三是公益性强与商业回报低的矛盾，社会资本参与积极性不足。这

些矛盾在市县级政府层面尤为突出，亟需通过市场化改革破解。

1.3研究意义与价值

本研究具有三重价值：理论价值在于构建了中国特色的基础设施投融资市场化理

论框架；实践价值在于提供了可操作的改革路径；政策价值在于为相关部门制定政策提

供参考。特别是在当前”稳增长”和”防风险”双重目标下，研究更具现实意义。

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研究概述

2.1研究目标与范围

本研究旨在探索城镇化进程中基础设施投融资市场化改革的系统解决方案，具体

目标包括：厘清市场化改革的内在逻辑；构建多元化投融资体系；设计风险分担机制；

建立绩效评价标准。研究范围聚焦于城市基础设施中的交通、水务、环保、能源四大领

域，时间跨度为年。

2.2研究内容框架

报告包含四大核心内容模块：一是现状诊断模块，分析现有投融资模式的问题；二

是理论构建模块，建立市场化改革的理论基础；三是方案设计模块，提出具体改革路径；

四是实施保障模块，确保改革落地见效。各模块相互支撑，形成完整研究体系。

2.3研究方法与创新点

采用”理论分析+实证研究+案例验证”的研究方法，主要创新点包括：首次提出”

市场化程度指数”评价体系；构建了”政府市场社会”三维分析框架；设计了”风险收益”动

态匹配模型。这些创新为解决现实问题提供了新思路。

政策与行业环境分析

3.1国家政策导向

近年来国家密集出台相关政策，为基础设施投融资市场化改革提供制度保障。《关

于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确提出”企业为主、政府引导、市

场化运作”的改革方向。《关于规范政府和社会资本合作（PPP）项目库管理的通知》（财

办金〔2017〕92号）则规范了PPP模式发展。这些政策构成了改革的顶层设计。

3.2行业发展趋势

基础设施行业呈现三大趋势：一是投资主体多元化，社会资本占比从2015年的

25%提升至2022年的40%；二是融资工具创新化，资产证券化、REITs等新型融资方

式快速发展；三是运营管理专业化，市场化运营项目比例已达60%以上。这些趋势为

改革创造了有利条件。

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3.3区域发展差异

不同地区基础设施投融资市场化程度差异明显。东部沿海地区市场化率普遍超过

50%，而中西部地区多在30%以下。这种差异主要源于经济发展水平、金融体系完