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全球教育治理中“学习贫困”指标的政策转化障碍——基于2023年世界银行与UNESCO联合定义推广情况

一、摘要与关键词

摘要：全球教育治理正日益转向以数据和指标为中心的“数字治理”模式。二零二三年，世界银行与联合国教科文组织（UNESCO）联合强化推广“学习贫困”指标，旨在将其作为衡量全球教育质量和推动实现可持续发展目标第四项的核心工具。该指标将年满十岁仍无法阅读并理解简单文本的儿童比例定义为“学习贫困”。然而，这一全球性、标准化的指标在向各国国内政策转化的过程中，遭遇了显著且复杂的障碍。本研究采用政策文献分析与批判理论相结合的定性研究方法，探讨二零二三年后该指标在政策转化中面临的四大核心障碍。研究发现，障碍并非仅源于技术层面的数据缺失，更深植于规范、政治、能力和话语四个维度。规范障碍表现为全球指标的“简化主义”与各国教育“整体性”目标之间的冲突；政治障碍体现为国家主权对国际组织议程设置的天然抗拒，以及对“指标—贷款”潜在联系的警惕；能力障碍暴露了中低收入国家在数据基础设施、评估体系和财政资源上的结构性短板；话语障碍则在于国际组织对“学习危机”的技术性归因，与国家层面（尤其是教师工会）对“结构性不公”的政治性归因之间的根本分歧。本研究结论指出，“学习贫困”指标的推广，实质上是全球教育治理中“普遍主义”与“情境主义”、“技术理性”与“政治现实”之间张力的集中体现。若不解决这些转化障碍，该指标的全球推广非但难以实现其预期目标，反而可能加剧教育政策的“表征性遵从”与“执行性偏离”。

关键词：学习贫困；全球教育治理；政策转化；世界银行；联合国教科文组织；指标治理

二、引言

深入阐述研究问题的宏观背景与现实意义

自二十一世纪以来，全球教育领域面临着一个严峻的悖论：一方面，基础教育的入学率在全球范围内（尤其是在中低收入国家）实现了历史性突破；另一方面，“有学上”并不等于“学得好”的“学习危机”日益凸F显。新冠疫情的全球大流行更是极大地加剧了这一危机，导致数亿儿童的学业进程严重滞后，甚至出现倒退。在这一背景下，如何准确测量、有效监督并最终解决“学习危机”，成为全球教育治理的首要议程。

为此，国际组织，特别是世界银行，于二零一九年正式提出了“学习贫困”这一概念指标，并将其定义为“年满十岁儿童无法阅读和理解一个简单故事的比例”。这一指标以其清晰、直观和强烈的紧迫感，迅速成为全球动员教育资源、推动实现联合国可持续发展目标第四项（SDG4）的核心抓手。进入二零二三年，世界银行与联合国教科文组织（UNESCO）两大全球教育治理的核心行动者，进一步加强了对该指标的联合定义和推广力度。它们试图通过构建一个全球统一的“标尺”，来诊断问题、设定目标、比较进展，并引导各国的教育政策改革。

然而，一个全球性的、标准化的指标，从国际组织的倡导蓝图，到转变为各国国内实实在在的教育政策、预算分配和课堂实践，其间的“惊险一跃”远非坦途。这一“政策转化”过程充满了复杂的博弈、协商与阻力。国际组织的技术理性与国家层面的政治现实、全球统一标准与地方多样化情境、外部议程设置与内部优先事项之间，存在着深刻的结构性张力。

因此，本研究的现实意义在于，通过深入剖析二零二三年后“学习贫困”指标在政策转化过程中所遭遇的具体障碍，我们可以超越“指标治理”的表面繁荣，触及其在实践中面临的深层困境。这不仅有助于我们理解全球教育治理的真实运作机制，也能为国际组织优化其推广策略、为国家政府更有效地对接（或批判性地审视）全球议程，提供理论镜鉴和实践参考。

明确、具体地提出研究要解决的核心问题

本研究的核心问题是：在二零二三年世界银行与联合国教科文组织联合强化推广“学习贫困”指标的背景下，该指标向中低收入国家国内教育政策转化的过程中，遭遇了哪些主要的结构性障碍？这些障碍的性质是什么，它们是如何运作并阻碍政策有效转化的？

为了回答这一核心问题，本研究将聚焦于以下三个具体的、层层递进的子问题：

1.“学习贫困”指标所代表的“简化主义”和“技术理性”治理逻辑，与各国国内教育政策所追求的“整体性”、“本土化”目标之间，存在何种“规范性冲突”？

2.中低收入国家在回应这一全球指标时，其国家主权、官僚体系的执行能力、以及国内的政治经济现实（如教师工会的政治力量），是如何构成“政治性”和“能力性”障碍的？

3.国际组织与国家行动者在对“学习贫困”问题的“归因”（是技术问题还是结构问题）上存在何种“话语分歧”，这种分歧又是如何阻碍形成政策共识和有效行动的？

清晰地陈述研究目标、研究内容以及本文的结构安排

本研究的主要目标是，通过一个多维度的分析框架，系统性地识别、归纳和阐释“学习贫困”指标在政策转化过程中所面临的四大核心障碍（规范障碍、政治障碍、能力障碍、话语障碍）。本研究不旨在评估该指标本身的科学性