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教育督导“长牙齿”的法治保障路径——基于《教育督导条例》

修订建议

一、摘要与关键词

摘要：

教育督导是国家教育治理体系的重要组成部分，是保障教育法律

法规和政策有效实施，促进教育公平与质量提升的核心制度。然而，

长期以来，我国教育督导制度面临“督政多、督学弱”，以及“督导

建议缺乏强制执行力”的“长牙齿”困境，严重制约了教育督导对教

育行政部门和学校的实质性约束力。本研究旨在系统性地解构教育督

导“长牙齿”的法治保障路径，以现行《教育督导条例》的修订为核

心目标，提出一套“制度赋权—程序刚性—问责联动”的法治重构方

案。研究采用规范法学与制度分析相结合的方法，重点聚焦于督导结

论的法律效力、问责机制的强制力以及督导机构的独立性。核心发现

表明，督导“长牙齿”的关键在于从“建议权”向“指令权”的法律

升级。必须通过修订条例，明确赋予督导机构对拒不整改或整改不力

的教育行政部门和学校以“限制财政拨款”和“行政处分建议权”的

强制执行力。研究结论认为，教育督导“长牙齿”的法治保障路径，

是深化教育治理体系和治理能力现代化的必由之路，其最终目标是构

建一个独立、权威、高效的教育督导体系，确保国家教育意志的彻底

贯彻。

关键词：教育督导；长牙齿；法治保障；教育督导条例；督导结

论；问责机制

二、引言

教育督导，作为国家对教育工作进行监督、检查、评估和指导的

制度安排，是确保教育法律法规和重大政策有效落实的关键环节。在

一个强调依法治教、推进教育治理体系现代化的时代背景下，教育督

导的有效性与权威性，直接关系到国家教育战略目标的达成、教育质

量的保障以及教育公平的实现。然而，尽管教育督导制度在我国已建

立多年，但在实际运行中，教育督导制度仍面临着一个长期未决的根

本性挑战：如何让教育督导“长牙齿”？

“长牙齿”是指教育督导机构发布的督导结论、建议或意见，必

须具有足够的法律约束力和行政强制力，能够促使被督导方（无论是

教育行政部门还是学校）积极、彻底地进行整改。当前教育督导的“

软肋”主要体现在：其一，督导结论的法律效力不足。现行法律法规

赋予督导机构的权力，更多停留在“建议权”和“报告权”层面，对

于拒不整改或整改敷衍的行为，缺乏直接、有效的行政制裁手段。其

二，问责机制的刚性缺失。教育督导与干部考核、财政拨款等核心利

益机制的联动不足，导致督导建议难以转化为实质性的行政压力。其

三，督导机构的独立性受限。督导机构往往隶属于同级教育行政部门

，难以对同级政府或部门进行独立、权威的监督，存在“自己监督自

己”的内在冲突。

这种“长牙齿”的困境，导致了教育政策落实中的“中梗阻”现

象：国家层面的教育决策难以完全穿透至基层教育行政部门和学校，

一些地方政府可能因地方利益而对教育政策选择性执行或敷衍整改，

这严重损害了教育督导的权威性和国家教育治理的效能。随着新时代

教育改革的全面深化，特别是对义务教育均衡发展、双减政策、教育

质量提升等提出了更高的要求，解决教育督导“长牙齿”的问题已成

为教育法治建设的当务之急。

因此，本研究的核心问题是：如何通过修订《教育督导条例》，

构建一套具有法律强制力的制度保障体系，以实现教育督导从“软建

议”向“硬约束”的实质性转变？本研究旨在通过法治保障路径的系

统性解构，达成以下研究目标：第一，论证教育督导结论应具备的法

律效力层级和强制力。第二，构建一个“督导结论—问责—惩戒”的

刚性联动机制，特别是明确督导机构在财政和人事问责上的职权。第

三，提出保障督导机构独立性和权威性的制度方案。本研究的结构安

排如下：首先是文献综述，其次是研究方法，再次是核心的研究结果

与讨论，最后是结论与展望。

三、文献综述

教育督导的法治化研究是教育行政法和教育治理领域的重要议题

。现有文献主要从督导的权力基础、现行制度的缺陷和国际经验的借

鉴三个方面展开。

（一）教育督导的权力基础与性质辨析

教育督导的权力基础源于国家对教育活动的公共监管权。在法理

上，教育督导被归类为一种教育行政监督行为。其性质辨析主要存在

两种观点：一种观点认为教育督导是一种行政指导行为，即通过建议

、劝告、提醒等方式引导被督导方合规，强调其服务性功能。另一种

观点则认为教育督导是一种行政监督行为，应具备行政执法的强制性

和约束力。现有文献普遍认为，教育督导作为一种兼具监督、检查、

指导和评估的复合性职能，其核心在于