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海南省海口市“地上商办+地下供水厂”实现“邻利效益”

一、案例基本情况

（一）案例背景

海口江东新区作为海南自贸港重点园区，面对土地资源紧张、生态保护要求高的挑战，传统地面水厂模式难以适应其绿色低碳发展定位。为此，海口市启动江东新区高品质饮用水水厂项目，创新采用全地埋式建设模式，构建“地下供水保障、地上商办赋能”的立体开发格局，以破解土地制约、提升基础设施承载力并减小生态干扰。

（二）项目建设情况

项目科学规划102.1亩地下设施用地，构建纵深达17米的三层立体结构，实现市政功能全地下化布局；同步释放152.71亩地面空间，打造现代化商办集群，形成“地下保障民生、地上赋能产业”垂直发展新格局。

地下空间采用分层与分区协同布局，自上而下分别为办公层、操作层、管廊层，设置核心工艺区、动力保障区和综合服务区，形成完整市政供水枢纽，全面保障新区近期40万、远期120万人口用水需求。地上空间规划建设“金地云海湾”现代服务业集聚区，总建筑面积20.8万平方米，容积率1.5，绿化率超过25%。

图1项目示意图

（三）土地权属情况

项目创新采用“地下划拨保障公益、地上出让激活市场”分层供地机制，通过地下空间独立设权、权属分离的制度设计，构建市政设施建设与土地资源市场化配置协同发展新格局。其中：地下空间于2020年12月划拨至海口江东新区管理局，明确专属权利主体，划定公用设施用地性质，经市场化地价评估核算，核定划拨成本费2.04亿元（折合200万元/亩），为地下供水设施建设筑牢产权与资金基础。地上空间于2021年4月采用挂牌出让方式，引入社会资本开发商业商务综合体，明确土地使用年限40年，用途为商业/商务混合用地，其中零售商业用地80%，商务金融用地20%，出让价款6.1亿元，充分释放土地市场化配置效能。

二、创新性做法及成效

（一）创新做法

1.革新规划设计理念，推动功能与空间垂直复合。践行“正向规划”（即优先保障市政功能，再优化地面开发）理念，创新采用“地下水厂+地上商业”复合开发模式，充分释放出地面空间，有效破解了城市高密度发展区市政设施“选址难、落地难”的问题。

2.创新产权分层设置，实现公益与市场协同共生。突破传统单一土地权利模式，率先实践“地下划拨、地上出让”的分层供地机制。

3.构建多元反哺机制，保障投入与产出动态平衡。创新采用“以商补公、以地养水”投融资机制，政府获土地出让收益6.1亿元，带动商业开发总价值约28亿元，拉动固定资产投资约17亿元，既减轻了财政一次性投入压力，又反哺地下公益性基础设施建设运营。

4.创新生态产品供给，以优质水源赋能区域价值。项目将生态效益视为核心导向，全地埋式建设最大程度减少对地表生态的干扰与割裂，将传统市政设施转化为“绿色资产”，采用“双超滤膜+臭氧+活性炭”等先进深度处理工艺，实现供水从“安全水”到“健康水”的跃升。地上空间通过超25%的高绿化率与融合生态的商业开发，实现生态价值与城市活力同步提升。

（二）主要成效

项目通过立体开发，在有限的土地上叠加了市政保障与商业服务双重功能，土地综合利用效率提升150%以上，空间利用效能实现跨越式提升。经济效益上，地上商业开发成为区域服务核心，带动就业岗位2000余个，预计年贡献税收超亿元。社会效益上，地下水厂保障了区域产业发展与人口集聚的用水需求，高品质饮用水直接惠及数十万居民。生态效益上，供水厂采用先进深度处理工艺，产出125项指标严控的普惠性优质饮用水，实现生态品质跃升。该项目探索的分层供地、立体确权、反哺机制等系列创新实践，已凝练为具有普遍指导意义的制度成果。

三、经验启示

（一）坚持生态优先，以绿色发展重塑城市底色。项目将生态环境保护置于先行地位，以全地埋式建设最大限度维系自然本底，以高品质供水直接提升生态民生福祉。

（二）坚持制度先行，以规则创新释放空间潜能。面对土地资源的刚性约束，敢于在产权制度上率先突破，建立“地下划拨、地上出让”的分层供地机制。

（三）坚持系统思维，以融合开发实现价值增益。项目充分展现了系统集成的优势，通过将市政功能、商业活力、生态景观与人防安全等进行一体化谋划、系统性融合，成功将潜在的“邻避效应”转化为“邻利效益”，实现了从单一项目到城市综合功能体的价值跃升。

（四）坚守人民立场，以民生改善彰显发展温度。项目通过模式创新和技术创新，在提供高标准公共服务的同时，最大限度地减少对居民生活的干扰，并将发展成果与民共享。

案例评论：

该案例采用“地下市政设施用地划拨、地上商业用地挂牌出让”的分层供地机制，构建了“地下水厂+地上商办”立体开发格局，形成“以商补公”投融资机制，将潜在的“邻避效应”转化为“邻利效益”，破解了市政设施“选址难、落地难”问题。案例为城市新区市政设施与土地开发协同发展提供了制度创新范本。