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《行政复议法》修订中“不利变更禁止”原则适用

引言

行政复议作为连接行政权与公民权的重要制度，既是行政机关内部监督的“校正仪”，也是公民权利救济的“防护盾”。随着法治政府建设的深入推进，行政复议在化解行政争议、维护社会公平中的作用愈发凸显。在近年《行政复议法》修订过程中，“不利变更禁止”原则的引入与完善成为立法焦点之一。这一原则要求行政复议机关在作出复议决定时，不得作出对申请人更为不利的变更，其核心是通过限制复议机关的裁量权，消除申请人“不敢复议”的顾虑，强化复议制度的救济功能。本文将围绕该原则的理论基础、修订前的实践困境、修订中的制度创新及适用边界展开论述，以期为理解这一原则的实践价值提供参考。

一、“不利变更禁止”原则的内涵与理论基础

（一）原则的核心要义与历史溯源

“不利变更禁止”原则，又称“不利益变更禁止”或“禁止不利益变更”，其基本含义是：行政复议机关在审理复议案件时，即使认为原行政行为存在违法或不当情形，也不得作出比原行政行为对申请人更为不利的复议决定。这里的“不利变更”既包括实体上的不利，如增加处罚种类、提高罚款数额、扩大限制范围等；也包括程序上的不利，如延长履行期限、增设额外义务等。

该原则并非我国首创，其立法渊源可追溯至大陆法系国家的行政救济制度。例如，德国《行政法院法》规定，法院不得加重对原告的处罚或科以其他不利益；日本《行政事件诉讼法》也明确，撤销诉讼的判决不得对原告造成不利益。我国早期行政复议实践中，虽未明确规定该原则，但部分单行法规（如《税务行政复议规则》）曾尝试有限适用。此次《行政复议法》修订将其上升为一般性原则，既是对域外经验的合理借鉴，更是对我国行政复议制度功能定位的深化。

（二）原则的理论支撑

“不利变更禁止”原则的确立，根植于多重法理基础。其一，行政复议的准司法属性要求其遵循“司法中立”理念。复议机关虽属行政系统内部，但在复议程序中应保持中立裁判者角色，若主动作出对申请人不利的变更，易被视为“偏私”，损害程序正义。其二，信赖保护原则的延伸。申请人选择复议，是基于对复议机关公正处理的合理信赖，若因申请复议反而遭受更重负担，将破坏这种信赖关系，削弱复议制度的吸引力。其三，权利救济的本质要求。行政复议的首要功能是救济公民、法人或其他组织的合法权益，而非单纯纠正原行政行为。若允许不利变更，申请人可能因“风险规避”放弃复议，转而选择诉讼或其他途径，导致复议的“主渠道”作用难以发挥。

二、修订前“不利变更禁止”原则的实践困境

（一）立法缺位导致适用标准混乱

修订前的《行政复议法》未明确规定“不利变更禁止”原则，仅在部分条款中隐含相关精神。例如，原法第28条规定，复议机关可作出维持、撤销、变更等决定，但对“变更”的限制未作具体规定。实践中，各地复议机关对“能否作出不利变更”存在不同理解：有的地方严格限制，仅允许有利于申请人的变更；有的地方则认为，复议机关作为上级行政机关，有权全面审查原行政行为，包括作出不利变更。这种立法缺位直接导致同案不同判现象，如某市场监管领域复议案件中，甲地复议机关因原处罚过轻，将罚款5万元提高至8万元；乙地类似案件中，复议机关则以“不利变更禁止”为由维持原处罚。

（二）程序保障缺失加剧权利失衡

由于缺乏明确规则，复议程序中申请人的防御性权利难以落实。例如，原行政行为可能存在事实认定不清、法律适用错误等问题，但复议机关若拟作出不利变更，通常不会提前告知申请人陈述、申辩的机会，申请人往往在收到复议决定书时才知悉不利结果。这种“突袭性”决定不仅剥夺了申请人的程序参与权，更违背了“任何人不得在未听取意见的情况下被不利处分”的自然正义原则。某环保处罚复议案件中，复议机关经审查发现原处罚遗漏了一项违法行为，直接在复议决定中增加了新的处罚项，申请人因未获提前告知，错失了提供反证的机会，最终权益受损。

（三）与相关制度的冲突制约实施效果

修订前的制度设计中，“不利变更禁止”与“全面审查原则”存在潜在冲突。行政复议的全面审查原则要求复议机关对原行政行为的合法性、合理性进行全面审查，不受申请人请求范围的限制。若严格适用不利变更禁止，可能限制复议机关的审查权；若允许不利变更，则可能损害申请人权益。例如，在土地权属争议复议案件中，申请人仅就原决定的“面积认定”提出异议，复议机关经审查发现原决定的“权属主体”认定也存在错误（原决定将权属主体错误登记为申请人，实际应为第三人）。此时，复议机关若纠正“权属主体”，将导致申请人失去土地权益，构成不利变更；若不纠正，则可能损害第三人合法权益。这种制度张力在修订前缺乏明确解决规则，导致实践中处理方式五花八门。

三、修订中“不利变更禁止”原则的制度创新

（一）立法明确化：从隐性到显性的跃升

新修订的《行政复议法》首次以专条形式确立“不利变更禁止”原则。例如，某条款明确规